于学强 ( 聊城大学 廉政研究中心，山东 聊城 252059)

摘 要: 消解干部“带病提拔”现象，最根本的是有效规约用人权力。提拔权力集中化是干部“带病提拔”的根 本原因。干部提拔权力集中化的原因在于，对党管干部原则的理论误读、民主集中制在实践中的扭曲，以及在干 部制度方面存在的一些问题。用人权力民主化是消解干部“带病提拔“的基本途径。干部提拔权力民主化既要解放 思想，纠正对党管干部与民主集中制的错误认识，不断培育和增强民主意识，更要健全制度，尤其是完善干部提 拔中的民主制度与监督制度。

关键词: 干部 ; “带病提拔” ; 提拔权力; 民主集中制; 健全制度

        2016 年8 月29 日，中共中央办公厅印发了《关于防止干 部“带病提拔”的意见》，分别从落实工作责任、深化日常了 解、注重分析研判、加强动议审查、强化任前把关、严格责 任追究六个方面提出要求。笔者认为，消解干部“带病提拔” 现象，最根本的是有效规约提拔用人权力。在实践中，落实 《关于防止干部“带病提拔”的意见》的精神，必须以正确认识 和处理干部提拔权力的集中化与民主化关系为突破口，寻求 根本举措。

一、干部选用工作中权力“集中 －民主”的辩证法

        干部选用工作是组织工作的起点，干部选用质量决定组 织工作的成败。民主集中制作为根本组织原则和组织制度， 一直为我们党干部工作的根本遵循。党的十八届六中全会再 次强调，“坚持集体领导制度，实行集体领导和个人分工负 责相结合，是民主集中制的重要组成部分，必须始终坚持， 任何组织和个人在任何情况下都不允许以任何理由违反这项 制度。” ［1］干部工作中遵循民主集中制原则，既要维护上级与 中央权威，又要发扬下级与党员民主。

        1. 干部选用中发扬民主是基础性工作。“民主集中制的 民主，就是党员、党组织的意愿主张的充分表达和积极性创 造性的充分发挥。” ［2］在干部选用工作中同样需要充分发扬民 主，切实保障党员权利和选用工作沿着正确的方向行进。首 先，中国共产党执政的社会主义国家必然要求体现人民当家 作主的主人翁地位，体现最广大人民群众最广泛的民主。如 果没有人民群众的广泛参与，社会主义就不成其为多数人的 民主，共产党就不再代表最广大人民的根本利益。所以，在 任何政治活动中，如果不反映和体现多数人权利与利益，就 不符合社会主义的性质和共产党的性质。最广泛的民主体现 在党组织内部就是每个党员的权利必须得到尊重，尤其是党
员的表达权和选择权，特别是党员在干部选用过程的广泛参 与和意见表达。因为干部是治国理政的主体，党员群众对于 这部分人产生过程的参与并予以赋权，是自身政治权利的集 中体现。其次，干部工作中民主参与的广度和深度，不仅体 现反映民众的政治权益，也确保干部选用的科学性。干部选 用是个复杂的过程，选用对象本身也相当复杂，这便决定了 干部选用必须审慎而不可独断。动员和组织最广大党员群众 参与干部选用过程，能够确保不同个体从不同角度发表看法 和意见，有利于全面透视选用对象的优点与不足，有利于全 面审视选用对象与工作岗位的匹配情况，有利于汇集多数人 意见选用最贴近实际的正确的人。

        2. 干部选用中正确集中是关键性工作。干部工作中坚持 民主集中制，正确集中是关键。“没有集中也就不能有民主。 因为如果没有少数服从多数，结果必然要使多数人的利益为 少数人所破坏，即是说，必然要弄到反而使多数人服从了少 数，这就是不民主了。” ［3］首先，集中确保了组织之所以为组 织。从一般意义上讲，任何组织都必须有组织纪律，没有集 中作保障也就无以形成和落实组织纪律，组织就会因没有纪 律而难以作出迅速决策和行动，进而变得一片涣散，没有任 何凝聚力和战斗力。所以，正如中共中央党校王贵秀教授曾 指出的，任何组织都是集中制的，所不同的是有民主的集中 制和官僚的集中制而已，中国共产党的组织原则自然是民主 集中制。其次，干部选用工作中集中能有效提高工作效率。 任何一个组织，要达到组织目标，不仅需要决策与执行的科 学性，确保决策与执行不背离组织目标，同时也要确保决策 与执行富有效率，能迅速及时地解决面临的任何问题。在干 部选用工作中如果没有集中，就不可能形成有效选用人员意 见，更不可能及时选出好干部。再次，集中可以规避干部选用工作中的无政府主义。干部工作中要发扬民主，但不能搞 泛民主、不受约束的民主。正如组织有集中才能成为组织一 样的道理，组织只有有集中才能有权威，有向心力和核心， 有围绕于核心的大局意识、统一意志和统一行动，从而有效 规避地方主义、分散主义和无政府主义。

        3. 干部选用中必须坚持民主与集中的结合。“民主集中 制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。” ［4］民主 集中制体现党管干部原则，也是群众路线在党内的体现。党 的群众路线是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来， 到群众中去。这一路线体现在民主集中制中就要求，从群众 中来的民主集中后到群众中去，实现党的领导与人民当家作 主的统一。在干部选用工作中，做到民主与集中的统一，主 要应处理好集体领导与个人负责的关系、班长与成员的关系。 首先要正确处理集体领导与个人分工负责的关系。干部选用 中要发挥集体智慧，调动领导班子每个成员的积极性，对于 拟定人选要集体讨论决定，或者通过投票的方式按少数服从 多数原则选出; 同时要按领导班子集体的决定和分工，每个 领导成员切实履行职责，主要领导负主要责任。其次要正确 处理班长与其他成员的关系。班长在领导班子中处于核心地 位，在集体领导中负有主要责任，但在组织人选的确定过程 中其也与其他成员一样只有一票的权利。所以，他既要驾驭 全局，调动成员的积极性和创造性，集中集体的智慧和力量， 又不能左右全局，牺牲成员个体的民主，甚至形成事实上的 个人专制，造成以集体之名行个人之实的做法。

        当然，民主与集中的辩证法不仅体现在党的根本组织原 则与组织制度之中，也体现在党管干部原则、党的群众路线 等各个方面。党管干部主要体现集中，但管理方式的间接化、 法制化体现民主诉求; 群众路线主要体现民主，但无论是意 见的汇集还是最终复归实践都需要集中。所以，在干部选用 中如果不充分考虑民主与集中的辩证法，就会出现分散主义 或集中主义，影响干部选用的科学性。

二、提拔权力集中化是干部“带病提拔”的根本原因

        长期以来，受革命传统、苏联体制等因素影响，我国干 部提拔过程中“一把手”的权力过大。竹立家指出，“‘一把 手’权力过大使一些人在位时‘只谋人、不谋事’，打着改革 的旗号或以组织的名义，全力‘经营’自己的利益和小集团的 利益，提拔和使用自己的人。”［5］干部提拔权力集中化的原因 在于，对党管干部原则的理论误读、民主集中制在实践中的 扭曲，以及在干部制度方面存在的一些问题。

        1. 对党管干部原则的理论误解导致权力集中化。党管干 部是我们党在长期革命和建设过程中确立的干部人事管理的 基本原则。简单地讲，就是由各级党委贯彻党的路线方针政 策要求，选拔、管理和控制干部，为确保实现党的领导提供 组织保障。但是，在这一原则发展过程中，斯大林不恰当地 将其外化成了一套自上而下的、等级制的干部任命制。在国 际共运史上，斯大林的这一做法是形成干部提拔权力集中化 的重要源头，它不仅在当时直接衍生了干部队伍中的“带病 提拔”现象，而且愈演愈烈使这一现象常态化，致使当时干 部队伍出现很大问题，也影响到今天对党管干部原则的理论 解读，尤其是为一些拥有干部提拔权力的“一把手”错误地解 读这一原则提供了依据。有些“一把手”认为，为了维护党的
领导地位，确保党管干部原则的落实，党组织要直接提拔任 用、直接管理和控制干部，从而将党管干部原则与群众参与 干部选用制度对立起来，与人民群众及非党组织监督干部选 用过程对立起来，甚至从根本上否认群众公认在干部选拔任 用中的作用。现在，个别地方和单位的“一把手”，在干部提 拔过程中，打着党管干部原则的旗号，否认各种体现“群众 公认”的有效形式，或者仅仅走一下民主推荐、民意测验、 民主测评过场的现象还普遍存在。这种情况使得民众参与干 部选用过程流于形式，提拔权力过分集中于党组织，尤其是 各级党委，而党委集中的权力往往会再进一步集中于党委书 记，进而产生干部提拔中的绝对权力，致使“带病提拔”现象 更易出现。

        2. 民主集中制原则的实践误区导致权力集中化。民主集 中制是由列宁最早提出的党的根本组织原则和组织制度，是 民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，也是群众路 线在党的生活中的运用。但无论是民主与集中的结合，还是 从群众路线的大视角认识和运用民主集中制，在实践中都容 易出现问题，致使权力过分集中，进而导致干部的“带病提 拔”。从理论上讲，民主与集中应有最佳结合点和平衡点， 这种最佳结合点与平衡点既可使民主得以充分体现，让决策 群体中每位党员群众都能够参与整个干部选用进程，充分发 扬民主; 又能切实保证党组织和主要领导集体的权威，使党 组织内部班长与成员意志统一，协调行动。但是，在实践中， “民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太 少。” ［6］所以，现实干部提拔过程中的民主与集中结合常常出 现问题，许多党员都是看书记的意图行事，进而导致民主被强 大的集中所挤压。同时，民主集中制理论不仅强调决策班子成 员是干部选用主体，还要求从更广泛的意义———群众路线的视 角上来认识干部选用主体。这就意味着在干部选用过程中，党 委内部不仅要充分发扬党内民主，还必须保障群众“四 权”———人民民主。只有让广大人民群众参与，才能实现党的 领导与人民当家作主的统一，才能在实践中监督党和党的主要 领导干部，杜绝权力过度集中所产生的“带病提拔”现象。

        3. 现行的用人体制与监管体制导致权力集中化。就干部 选用体制而言，理论政策与实践操作常常脱节: 按照党章规 定，我们党内权力配置结构应是“代表大会———全委会——— 常委会”，但在现实政治运作中，权力运行往往变成“书 记———书记办公会———常委会———全委会———代表大会”。 基于这一体制，干部提拔权力集中化体现在干部选用的各个 环节，比如，干部提名权力集中。《党政领导干部选拔任用 工作条例》规定，“先民主、后提名”，但实际中有不少情况 是“先提名、后民主”，而提名的主体往往是书记。就监督体 制而言，监督要富有成效应规避监督者与被监督者的相关性， 实现二者权力的对等性，而我国权力监督主要属于监督者自 己监督自己的体制内监督。目前，虽然我国干部的选用者不 是自己监督自己，但实质上监督者也同属体制内，并且与自 己有着很大的利益相关性，甚至监督者的权力还受制于被监 督者的权力，从而在实际上使提拔权力变成一种不受监督的 权力。监督权力配置不合理、监控不到位进一步强化了提拔 权力的集中化，加大了权力失控的危险性，提高了干部“带 病提拔”的概率。

三、用人权力民主化是消解干部“带病提拔“的基本途径

        吏治腐败是最大的腐败，规避干部“带病提拔”是从吏治 源头上造就清廉政治。为此，必须针对干部提拔权力集中化 的弊病，积极推进干部提拔权力民主化。干部提拔权力民主 化既要解放思想，纠正对党管干部与民主集中制的错误认识， 不断培育与增强民主意识，还要健全制度，尤其是完善干部 提拔中的民主制度与监督制度。

        1. 培育干部提拔权力民主化理念。从字面上看，干部提 拔是自上而下的，干部能不能得到提拔关键在上面主要领导， 尤其是某一层级的党委主要领导。但是，中国是社会主义民 主国家，是共产党执政的国家，我们党的自身领导体制是党 委制度，干部工作中贯彻党管干部原则与民主集中制，必须 体现民主，反映集体领导。所以，干部提拔权力来自于上面， 但不应是来自上面的某一位领导或主要领导，而是来自于上 面的党委集体。干部提拔作为“四重一大”问题之一，按照整 个组织制度要求，必须遵循集体讨论、民主集中、个别酝酿、 会议决定的程序，主要领导在整个进程拥有的只是作为一个 委员的话语权和投票权，而不是最终决定权。所以，只要干 部任命权力的集体有良好的民主意识，能够在干部选用实践 中广泛发扬民主，真正按照干部选用程序办事，就会很好地 规避干部的“带病提拔”。同时，干部的提拔往往也离不开其 所在单位或部门的推荐，民主推荐形式包括组织推荐和群众 推荐，甚至个人自荐，其中组织推荐的力度最大、最有效。 规避干部“带病提拔”应抓好组织推荐环节的民主，真正将组 织集体认可的人选推荐出来，而不仅仅是将组织中主要领导 认同的人推荐出来。为此，应实行全委会民主推荐和提名重 要干部制度，提高全委会委员在提任干部中的作用; 实行领 导干部署名推荐制度，明确推荐人的责任，提高提名推荐干 部的质量; 同时要适当扩大民主推荐人员的参与范围，更广 泛地了解民意，尽可能让更多熟悉情况的群众参加民主推荐 干部工作，自主推荐人选，从而真正把民主推荐干部的权利 交给群众。

        2. 健全干部提拔权力民主化制度。基于权力集中化导致 腐败的现实，干部提拔权力民主化需按两个思路完善制度: 一是分权。所谓分权是指提拔权力不能全部都集中于党委、 党委书记，党管干部不是直接管理一切干部，干部的性质、 门类、层级不同，管理的主体要有所差异，这样逐步将党委 和书记从繁杂的微观管理和低层级的管理中解放出来，将应 由企业、事业和社会组织管理的干部归还企业、事业与社会 组织。同时，某一主管部门干部管理的层级不能太多，应适 当下放权力，给下级单位一定的人事权力，在干部提拔方面 让他们有一定的话语权。另外，干部提拔集体应发挥集体的 作用，充分且真实地发挥集体班子成员个体的作用，制定严 密的制度来避免形式上的由集体决定，实质上是个人说了算。 二是制权。所谓制权主要针对分权、放权不彻底，或基于对 分权、放权后权力正常运行而设置的另一环保障，实际上就 是一种监督权。权力集中就容易产生腐败，加大权力制约力 量，增强制权的环节，可以规避权力集中带来的问题。在设 置监督权力环节时，应使监督者有足够的权力，使监督者无 畏才能确保制权有效。为此，根据监督本身的规律，既要强 调体制内监督，也要充分发挥广大群众的作用，发挥体制监督力量的功能。目前，健全干部提拔权力民主化制度，除 了按照十八大以来责任制度建设要求，提高纪检监察部门的 监督意识，增强其监督责任之外，还应着眼于群众“四权”， 健全群众的知情权制度、参与权制度、监督权制度、决定权 制度等。

        3. 理顺干部提拔权力民主化机制。防止干部“带病提 拔”，重在形成责任清晰、措施有力、相互衔接、完整闭合 的防范机制，使干部提拔制度良性运转起来。总体来看，这 一机制包括相互联接的教育管理、推荐实名、过程监控和责 任追究四大部分。首先要加强干部的教育管理机制。干部的 教育管理中要强化民主意识，以健全的教育制度武装干部头 脑以提高其免疫力，做好干部的常规“体检”，在日常干部工 作中将规避“带病提拔”意识强化起来。其次要加强干部的实 名推荐机制。干部“带病提拔”问题往往出在干部选用的最初 环节———推荐环节，干部提拔权力集中化常常以集体之名行 个人之实，只有个体实名推荐才能规避以集体组织名义逃避 责任的情况。所以，要厘清个人推荐与集体推荐的关系，个 人推荐的个体要完全承担责任，集体推荐中也要明确各个体 的责任。再次要加强干部提拔的过程管控机制。让权力在阳 光下运行是将权力关进制度笼子的第一步。在干部提拔过程 中强化全程管控，应积极推进岗位空缺、提拔条件与程序、 举荐与考察、任用公示各方面公开化。最后要加强干部责任 追究机制。健全责任制度尤其是责任追究机制，使追究责任 常态化，能够让提拔者产生畏惧感，可有效规避“带病提 拔”。为此，要形成有效的倒逼机制，对造成干部“带病提 拔”的各个环节都要追责，使在干部提拔举荐、考察和问题 核实等环节上存在失误、失职或渎职的人员，都承担起应有 的责任。

        总之，干部“带病提拔”生成的根本原因是干部提拔权力 集中化，实际上是以人选人; 规避这一现象的着眼点在于干 部用人权力民主化，落实以事选人。虽然说，“民主集中制 是一个完整的体系，包含了一系列特定的价值、逻辑、规则、 运行方式乃至操作技术”， ［7］但从民主与集中关系处理的经验 教训中可得出，如何规约权力尤其是通过制度建设规约权力 十分重要。只有围绕干部提拔权力民主化健全各种制度，并 构建起以事选人的民主机制，才能够彻底消除干部的“带病 提拔”现象。

参考文献:

［ 1］ 关于新形势下党内政治生活的若干准则［N］ ． 人民日报， 2016 －11 －03．

［ 2］ 十四大以来重要文献选编( 中) ［G］ ． 人民出版社， 1997 ．

［ 3］ 刘少奇论党的建设［M］ ． 中央文献出版社，1991: 330．

［4］ 中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［G］ ． 人民 出版社，2012: 72．

［ 5］ 竹立家． 干部选用体制改革决定中国未来［J］ ． 同舟共 济，2009，( 8) ．

［ 6］ 邓小平文选( 第3 卷) ［M］ ． 人民出版社，1993: 144．

［ 7］ 王长江． 民主集中制: 党的建设制度改革的重大课题 ［ J］ ． 中州学刊，2016，( 7) ．