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我国问责制度化及其实践可以追溯到1998年，准确地说应当是2003年。2003 年我国爆发了影响巨大的“非典”事件，一批行政官员被问责，被普遍地认为是我国“问责风暴的开端”。党的十八大之后，问责更是进入到一个普遍化、实质性发展的新阶段。① 山西塌方式腐败、湖南衡阳和四川南充拉票贿选、河南新乡市委和市纪委原主要负责人履行“两个责任”不力、秦岭北麓违建别墅等问题先后被问责，问责力度不断加大，问责内容不断丰富，问责必严的强烈信号不断释放。《中国共产党问责条例》的出台具有标志性意义，填补了相关法规的空白，问责更加聚焦，效力进一步凸显。问责制度和问责实践的不断发展切实强化了各级政府官员的责任意识，有利于建成责任政府，其意义是十分巨大的，甚至可以看作是我国政府管理或治理现代化进程中的一场革命。

 

责任至关重要，问责必不可少，但在最新的问责实践中，也出现了因未及时接听巡视组电话、上班喝牛奶、会场上打瞌睡等而被问责的情况，由此产生了是否存在问责泛化、任性甚至过度的争议。有人将问责中存在的问题总结成“三多三少”、“三重三轻”：“问责科级以下干部较多，问责县处级以上领导干部较少；问责班子成员较多，问责主要领导较少；问责直接责任较多，问责领导责任较少。”“在党政之间、不同层级之间、正副职之间，出了问题，往往追究政府的责任重，追究党委的责任轻；追究下一层级的责任重，追究上一层级的责任轻；追究副职的责任重，追究主职的责任轻。”此外还存在对如何划分问责对象责任把握不准；对怎么定性量纪，采取何种问责方式把握不准；对问责尺度掌握宽严不一，对问到哪一级别、到什么程度把握不准；对问责概念理解不清等问题。②2019年年初，中共中央发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，将2019年确定为“基层减负年”。通知中指出有的地方和部门搞“责任甩锅”，把问责作为推卸责任的“挡箭牌”，因此要求严格控制“一票否决”事项，不能动辄签“责任状”，变相向地方和基层推卸责任。由此看来，在问责实践中，确实是出现了一些偏差或问题。

 

对于问责实践中出现的偏差和问题到底该怎么看？究竟还要不要继续问责？如果认为有必要继续问责，理由是什么？尤其是理论上的根据是什么？未来的问责实践又该朝什么方向发展或改进？本文的主要任务正是要探讨和回答这些问题。

 

 

 

 

一、为何及如何问责的理论根据

 

 

 

 

本部分扼要介绍问责及其相关的一组核心概念，此外，基于相关理论框架对问责的重要性以及权力制度设计的原则进行解释。

 

1.

 核心概念与说明

 

本文探讨的是问责问题，其实，除了问责概念，还有两个相关的重要概念，即权力和责任。实际上，恰恰是因为有了权力和责任，才产生了问责。或说，问责的前提正是源于权力和责任。

 

在解释权力和责任上，经济学的委托—代理理论框架十分重要。这里的权力都是指职位权力，依照委托—代理理论，也就是委托权力。之所以会有委托—代理现象及职位权力，都是劳动分工或专业化发展的结果。现代社会大量的委托权力都是工业革命以后，随着劳动分工和专业化快速发展才产生的。职位权力或委托权力，必然要由人，也就是委托—代理理论中的代理人来行使。一个必然结论就是，权力一定不属于权力行使者个人，而是机构委托的，是属于机构的。严格地说，是机构的所有者的。公共权力是委托权力中的一种类型，也是最古老的一种委托权力。公共权力属于公共机构，最终属人民所有。

 

在相关实践中，权力和责任其实密不可分，可以说是一个铜板的两面，或说有权必有责。只是人们的经验观察会有各种各样的偏离。例如，对于公权力，人们印象最深刻现象是，行使权力的官员手中有很大的权力。因此，往往只看到官员手中的权力，而没有意识到公权力，同样应当与其责任相对应。再例如，对于大多数企业或社会组织的工作人员而言，人们往往看到的是这些工作人员的责任，或岗位责任、岗位职责，其实，在赋予这些责任的同时，也必然同时伴随着岗位权力或职位权力。③

 

问责是与责任相关联的概念。即使为代理人明确、清晰地规定了岗位职责或职位责任，由于信息不对称等原因，监督代理人履职都是一件成本很高昂的事情。因此，为了落实责任，在实践中就普遍建立了问责制度。当出现不作为、履职不到位或滥用职权、以权谋私等问题时，要追究代理人的责任，对其不当行为进行处罚，也就是问责。

 

用一个简单的逻辑关系表述，三个概念及其相互关系就是：

 

权力←→责任←问责

 

实行问责或建立问责制度，就需要描述清楚权力所对应的责任，特别是履职不到位的类型、性质和情节，以及相应被追究责任的内容和方式等。责任和问责关注的是权力设置的目标和权力行使的结果，是结果导向的。一旦在权力设计环节就引入责任和问责，就必然会影响代理人在行使权力过程中的行为选择。

 

 

2

理论见解及解释

 

除了委托—代理理论，新制度经济学、责任政府等理论都十分重视权力、责任和问责之间的关系。其中，新制度经济学在权力制度设计或权责配置应当坚持的原则上，有重要的见解。

 

（1）理论见解

 

新制度经济学采用经济学的普遍方法研究制度，以及制度和人之间的互动关系。其人性假设同于一般经济学，即人是理性的：在给定的制度安排下，人的理性行为选择是要实现自身利益的最大化；或者说在给定制度安排的约束条件下，人的任何行为选择都是理性的。基于新制度经济学的观点，在权力制度设计时，权责配置的理想状态或最优选择就是：权责对应。用公示表示就是：

 

权力 = 责任

 

所谓对应，就是权责大小相等的意思。因为权力和责任都具有一定的抽象性，难以简单量化，因此习惯表述上不用“相等”，而用“对应”一词。实际操作上，就是以权力为基本依据，设计出与权力的大小、多少相对应的责任。这是最优的设计或配置。

 

（2）逻辑解释

 

解释权责为何要对应，首先采用反证的方法。即如果权责不对应，会出现什么问题。基于理性人假设，当权责不对应时，就会发生这样那样的问题从而偏离最优状态。其结论就是，只有权责对应才是最优的选择。

 

第一种情形，权大于责。基于理性人假设，必然产生的一个倾向性问题就是：权力滥用。长期以来，在我国公权力配置实践中，一个普遍的现象就是权大于责，甚至有权无责。结果就出现了大量的权力滥用问题。例如，在1999年改革之前，我国党政机关的行政审批权基本上处于一种有权无责的状态。行政审批腐败曾经很严重主要就是这个原因。在权大于责的情形下，官员行使权力的积极性通常也是很高的，但深层的、主要的动机可能是以权谋私，而非为公共利益着想。十八大前，不少领导干部能够积极干事、高效作为，轮番调整干部、快速上马项目，大拆大建，甚至是大搞政绩工程，造成很多低效甚至是重复建设、严重浪费的问题。积极作为背后的主要动机可能是创造腐败机会。

 

第二种情形，责大于权。基于理性人假设，必然产生的一个倾向性问题就是：不作为或逃避责任。十八大以来，随着高压反腐的推进以及问责力度的加大，特别是越到基层，在一定的范围和程度上，出现了责大于权的现象。结果就是大家都有所感知的不作为、不担当问题。

 

权责对应是权责配置最优状态的一个典型例证，就是十八大后在司法责任制理念主导下的司法体制改革。改革后，授予法官审理案件的裁判权，同时规定法官要对自己审理的案件终身负责，即“让审理者裁判、由裁判者负责”。改革的实质就是实现了权责对应。统计数据表明，改革后法官审理案件的效率普遍得到显著的提升，同时错案率显著下降。而改革之前，对法官来说，就是权小责大的情形。其理性选择可能是不作为和避责，结果就影响到审判效率。而对于实际裁判案件的法院行政领导来说，可能就是权大于责。这导致裁判过程中责任心下降或贪赃枉法，就会导致错案率上升。改革后，这两种倾向都得到了显著的抑制，审判效率和公正都得到了促进。

 

权责对应的理论见解并不复杂。但在实践中，却存在着明晰责任和落实责任的困难。这是权力制度设计实践中的主要问题。原因就是在委托—理论关系下，存在的信息不对称等问题。监督代理人行为成本高昂。因此，要专门针对责任，建立问责制度。问责制度相当于事后或兜底措施。希望由此，能影响代理人的行为选择，在履职时意识到不正确、充分履职的后果。

 

总之，理论的结论就是，权责对应且只有权责对应才是最优状态。只有权力和责任对应，代理人才能正当、充分地行使职权，也才是最优的权力制度设计原则。

 

 

 

二、当前我国党政机关权责配置实践的三个特点

 

 

 

 

 

中国政府管理或治理现代化探索的时间还不长，问责实践历史则更短，这是客观情况。由于各种主客观因素，在我国党政机关的权责配置实践中，还存在一些倾向性的问题或特点。主要有以下三个方面。

 

第一，权大于责仍是普遍现象。尽管经过近几年的努力，特别是不断强化责任和问责方面的实践，权责不对应情况有所改变，但从总体来看，权责不对应且权大于责仍是普遍现象。这也就是说，权责对应只是个别情况，只是在个别职位上出现，且具有不稳定性。

 

这个基本特点其实与我国政治传统及传统理念有很大的关系。我国集权专制时代历史很长，这形成了公权力独大的制度传统。在该制度基础上，就形成并不断强化了官本位等传统观念。在这些传统理念下，在设计权力制度时，往往只是强调授权是否充分，而忽视责任和问责的安排。在传统观念主导之下，必然严重缺乏责任和问责理念，甚至在传统上，我们根本就没有这样的理念。

 

严格地说，在我国党政机关，责任和问责理念、意识的产生和强化是在党的十八大之后。领导人在其中又发挥了十分重要的作用。习近平总书记多次强调“有权必有责、有责要担当、失责必追究”。“一些干部惯于拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，然后拍屁股走人，留下一屁股烂账，最后官照当照升，不负任何责任。这是不行的。对这种问题要实行责任制，而且要终身追究”。④“既追究主体责任、监督责任，又上查一级追究领导责任、党组织责任。要完善和规范责任追究工作，建立健全责任追究典型问题通报制度，把问责同其他监督方式结合起来，以问责常态化促进履职到位，促进党的纪律执行到位”⑤。当前政治站位不够高、党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软、职责定位不清、担当意识不强，形式主义、官僚主义，口号喊得震天响，落实起来轻飘飘，弄虚作假、投机取巧等问题仍然存在。“动员千遍，不如问责一次”，问责是手段，负责才是目的，行使权力和担当责任应该统一，有权力必须负相应的责任，没有履职尽责，没有较好的行使权力，就要受到问责。抓住“问责”这个要害，采取有力措施，通过问责倒逼责任履行，权力规范，以明责推动履责，以问责推动落实，唤醒责任意识，激发担当精神。

 

在长期、普遍的权大于责，甚至有权无责的制度安排下，权力滥用就成为一个理性选择，事实上也成为一个普遍现象。权力滥用的一个普遍类型就是“以权谋私”，也就是腐败。

 

在这样的制度、理念和普遍以权谋私的情形下，官员们在权力产权性质上的普遍看法或理念就是：权力私有，或权力就是私产。即使在当代中国，这种权力私有的观念仍有不小的市场。例如，有这样一个顺口溜或说法已经存在了很长时间，即：政府权力部门化，部门权力个人化。这个说法的意思是：政府的所有公权力被各个部门所拥有或把持，部门的权力是部门自己的；部门的权力又被部门内的一个个职位上的官员个人所拥有或把持，官员个人手中行使的权力是个人的或私人的。尽管这种看法、观念在理论上、逻辑上，从来都是不能成立的，但却是相当普遍存在的事实。道理上，任何工作人员，包括官员，手中所行使的权力，一定是委托而来的，不论是不是公，但绝对不是代理人自己的。

 

在这些观念和看法之下，试图改革政府机构，试图推行制度改革，就变得很困难了。只要改革涉及到部门或官员个人权力的调整，就会遇到阻力。反之，为部门或个人争取更大的权力，必定成为理性选择。改革开放以来，我国历次政府机构改革，包括十八大以来的党和国家机构改革，例如军队和国防体制改革、国家监察体制改革等等，首先遇到的阻力就是部门和官员个人权力及其背后的利益。反之，如果是权力为公的理念，如果是普遍权责对应的情形，权越大则责越大，那改革起来阻力就会小很大，就要容易很多。

 

第二，权大于责在权力体系内呈现出上下不平衡特点。这个特点主要有两种表现。一是，从整个权力体系来看，层级越高，权力越大，责任越小；反之，层级越低，权力越小，责任越大。也就是说，权力层级越高，权大于责的程度越高；而越往基层，权大于责的程度要小一些，但也还没有达到权责对应等程度。出现这个特点跟权力向上集中的基本体制有关。二是，从权力系统的单个组织来看，组织中领导层级越高，权力越大，责任越小，“权大于责”甚至“有权无责”；反之，层级越低，权力越小，责任越大。出现这个特点跟权力在组织内向上集中的基本体制有关。“一把手”权力大、监督难，是党政机关乃至国有企事业单位中的普遍现象，这就是很好的例证。

 

十八大之后，在高压反腐、严厉问责的同时，在一些部门和干部身上出现了较为严重的不担当、不作为问题。尽管背后的原因比较复杂，但恐怕和权力体系内的权责配置特点有很大关系。在革命时期，共产党和国民党两个集团的官员（干部）之间在是否担当和作为方面形成鲜明对照。同样是党的干部，对比革命时期和执政几十年之后，在是否担当和作为方面似乎也发生了较为明显的变化。进行案例比较分析可以提出这样一个假设，即：在上下级官员或政府上下级组织之间，如果是向下授权、向上问责，则官员或干部就敢担当、敢作为；反之，如果是向上集权、向下问责，则官员或干部就不担当、不作为。分析革命时期的国民党集团，正是如此。权力都集中在蒋介石一人之手，一旦打了败仗、出了问题，必定是找下属中的替罪羊“背锅”，而蒋介石始终如一都是英明领导，不会承担任何责任。试想，在这种权责配置格局下，还有哪个下级官员敢担当、敢负责、敢作为呢？甚至可以说，连蒋介石本人都没有做的到。而共产党阵营中的情形则完全相反。可是，执政以后及执政日久，权责配置格局恐怕也渐渐地发生了变化。

 

权责不对应在权力体系内呈现出上下不平衡的特点意味着，越往基层，尽管总体上也是权大责小，但有可能在局部出现权小责大的情况，导致官员不担当、不作为。前面的假设之所以那样提，即向下授权、向上问责，则可能让下级出现权责对应，甚至是权大责小，于是理性选择就是敢担当和敢作为。

 

第三，权大于责在不同权力类型间存在不平衡特点。真实世界中的权力非常复杂，公权力领域也如此。为简化计，此处仅选择一个基本的权力类型来讨论。现代分权理念形成之后，一个基本的分权模式就是决策权、执行权、监督权三权分立。这个分权模式在政府、企业和社会具有普遍性。例如，在西方国家以及越来越多的国家，普遍实行的是立法权、行政权、司法权三权分立。立法权、行政权、司法权分别对应的正是决策权、执行权、监督权。在企业领域，特别是治理结构比较完善的股份制企业，普遍实行的是股东会（含董事会）、经理人、监事会三权分立。股东会（含董事会）、经理人、监事会分别行使的正是决策权、执行权、监督权。在一些治理较好的民间组织，虽然没有完善的三权分立体制，但通常也都实行决策和执行相分离的分权模式。

 

在我国党政机关，尽管还没有形成完善、定型的决策权、执行权、监督权分权模式，但分权趋势却是在不断发展的。近些年来，监督权分化的速度还在加快。例如，十八大后，纪检监察机关已被明确为党和国家的专责监督机关。随着党的纪律检查体制改革和国家监察体制改革的深化，监督权的独立性在不断提升。在纪检体制改革中，基于“两个为主”“同时报告”等关键制度设计，纪检机关监督独立性在省级和省级以下体现得更突出。另外，随着司法体制的改革，司法机关的独立性程度和监督作用也在不断提升。借用三权分立模式，在我国目前的分权状态下，可以大体这么来看待，即：党委决策、政府执行、纪检监察机关和司法机关监督。当然，这种看法还很不准确。一是，权力还比较集中，分权程度还不够。在权力体系中，起主导作用的是各级“领导班子”及其主要负责人（即狭义的“一把手”）。有必要强调的是，领导班子是一个高度整合的权力综合体，而非简单的党委。领导班子不仅主要行使决策权，也承担着重要的执行权和监督权。二是，在权力还比较集中的总体体制下，监督权的分离程度也还是有限度的。因此，只能说是大体这么来看待和处理。

 

使用三权分立模式，在决策权中，通常是权力大而责任小；而在执行权和监督权中，通常是权力小而责任大，也具有不平衡特点。作者近期在调研中了解到一些情况，可作为一点补充。这些情况是关于纪检监察机关的审查调查部门及其干部的。一方面，纪律和法律授予他们的调查权力还不足够，尤其缺乏秘密调查权。另一方面，一旦在调查中被调查对象出了任何问题，都要调查部门和调查干部负责。一个极端的例子是，某个官员到纪检监察机关来自首。留置审批手续很复杂，肯定不能马上办好。这个时候，就会置调查干部于两难境地：按留置处理要违规；而放自首官员回去，则出现任何风险，例如自首者出逃甚或自杀，办案干部都有巨大的责任，甚至是根本无法承担的无限责任。一方面是权力和自由裁量权不足，另一方面责任和问责又处于一种模糊甚至是无限的状态，这就肯定会造成权小责大。如果这种情况普遍存在，办案干部就不敢担当和作为。

 

基于权责对应的原则，上述权责配置上的三个突出特点实质上都是问题，在未来的问责实践探索中都要予以重视。

 

 

 

 

三、改进问责实践的思路与对策

 

 

 

基于理论分析和我国权力体系中权责配置的三个突出特点，未来改进问责实践就需要在下列三个方面作出努力。

 

第一，继续加强问责工作依然是主导方向。这是因为，在我国权力体系中，权责不对应且权大责小依然是普遍现象。尽管在问责实践中出现了个别问题，但不能因此就来一个180度大转向，走回头路。有责不担，正气难彰，失责不问，百弊丛生，绝对没有“丹书铁券”和“铁帽子王”。⑦ 对于违反党的“六项纪律”方面的问题，违反中央八项规定及其实施细则精神的问题，坚决依纪依法进行处分，持之以恒正风肃纪。

 

在不断强化问责的同时，也有必要通过各种教育培训，包括典型案例的警示教育，强化广大干部的责任和问责意识。对于问责的案例，应当加强信息公开，通过点名通报，敲响警钟、亮起红灯，以抓铁有痕、踏石留印的精神严格贯彻落实党中央全面从严治党各项要求。应注重以政治建设为统领，强化全面从严治党主体责任和监督责任，抓好党员干部队伍建设，营造健康洁净的党内政治生态。要坚持抓“关键少数”和管“绝大多数”相统一，既对广大党员提出普遍性要求，又对“关键少数”特别是高级干部提出更高更严的标准，进行更严的管理和监督。⑧ 领导干部要坚持行使权力和担当责任相统一，真正把落实管党治党政治责任作为最根本的政治担当，紧紧咬住“责任”二字，坚决把自己摆进去，主动认领责任，既要挂帅，也要出征。“一把手”要认真履行全面从严治党主体责任和第一责任人职责，班子成员要认真履行“一岗双责”，抓好分管范围内的各项工作。领导班子要充分发扬民主，不搞独断专行，加强分析研判，把握规律，预判方向，推进科学决策、民主决策，干在前面、走在前列，带头讲政治、讲团结、讲奉献、讲担当、讲纪律，发挥好“头雁”效应、“火车头”作用。

 

第二，强化责任和问责的工作要精准化。应当根据权力体系内的权责对应程度不平衡特点，有针对性的强化问责工作。至少有两个方向是比较肯定的。一是，权力层级越高，强化责任和问责的工作就越要加强；反之，越往基层，强化问责和问责的工作要越慎重，甚至要仔细评判，是不是已经出现了权小责大的情况。如果有这种情况，那就考虑要向下授权，而不是继续强化责任和问责。二是，就决策权而言，要大力强化责任和问责；反之，就执行权和监督权而言，恐怕在强化问责的同时还很有必要考虑授予更多的权力。问责必须科学客观，实事求是，恰当处理、宽严适度，严格把握政策，清晰界定责任边界，既要高高举起，也要精准落下，不能只追直接责任，不追领导责任，不能什么问题都问责处理，不能谁说问责就问责，想怎么问责就怎么问责。⑨ 不能盲目扩大覆盖面，不能层层加码，不能官僚主义、拍脑门、刷存在感，简单粗暴的问责。

 

第三，强化责任和问责的工作要精细化。十八大以来，权力监督受到越来越高的重视。习近平总书记多次强调，一定要“把权力关进制度的笼子”。在监督实践中，越来越多的地方和部门开始编制权力清单，并予以公开。

 

与此相类似，责任和问责也要精细化和具体化，而不能笼而统之。一旦笼而统之，就很可能造成无限责任或无限问责的情形。若果如此，肯定会出现权小责大的情形，由此导致不担当、不履职、不作为问题，或者是其他种种的避责现象。前面列举的纪检监察审查调查部门及其干部的例子就是这种责任和问责模糊的典型。留置难以立刻完成审批是留置审批规定的原因，而不是具体办案部门和干部的问题。只要办案部门和干部严格依照办案程序接待自首者，没有任何不当行为，例如威胁自首者等，这时决定放自首干部回去，就是出现出逃或自杀，甚至自首干部反悔、泄露案件信息、订立攻守同盟等，也不应该负任何责任。以此来问责办案部门和干部也是没有道理的。根据作者了解到的一些情况，现在的留置措施在获得审批后的调查期间，关于办案部门和干部的责任也是不明确的。换言之，只要留置对象出现了任何问题，都要办案部门和具体干部负责。为了规避责任，各地都普遍安排了很多陪护人员，甚至还有天天给留置对象检查身体的安排等。这些无疑都极大地增加了办案成本，反过来就是极大地降低了办案效率或惩治腐败的效率。惩治腐败效率的降低，意味着在反腐败和腐败的竞争中就会处于下风、甚至是吃败仗。这个账可不能不算。

 

总之，也应当像编制权力清单一样，编制责任和问责清单，把责任说清楚、说明确。只有责任和问责精细和具体了，且做到责权对应，才是最佳的问责。

 

另外，问责也应该有合理、严格的程序。抓好全过程、各环节，规范内容、对象、事项、主体、方式，遵循民主集中制原则，审慎细致，综合考虑，做到权责对等，罚当其责，确保问责不走样、不变通、不泛化、不随意化、不畸重畸轻，增强问责的严肃性和约束力，绝不能不依程序、不讲事实、简单执行。要做好细致的后续工作，不能“一问了之”，以问责代替整改，健全公职人员权利救济渠道和机制，保证足够的授权的同时，加强再监督和再问责，确保实体和程序的规范，确保问责取得良好的综合效果。