一、引言

 

科层制作为严密且具有理性精神的常规治理机制，在权力分配上表现为上级主导和下级服从的行政组织治理结构。这一运行机制虽然可以将合理性、稳定性、专业化和高效率等优势发挥到极致，但也存在信息失衡等弊端，不利于上级的科学决策和组织内部的有效运转。对于中国这样一个疆域辽阔、治理复杂的超大型国家而言，仅仅依靠科层制的运行机制不仅难以充分保障中央政府权威和约束地方政府权力运行，而且严密的组织结构和等级分明的管理方式使得上位监督面临诸多困境。就中央到地方存在的多重委托-代理关系而言，二者之间由于自上而下的决策执行与自下而上的信息传递失衡、地方政府规避政治风险形成利益壁垒、地方官员追求利益最大化与中央目标利益不相容等原因，极容易造成腐败现象频发、纪律监管不到位、政策方针难落实等问题。显然，常规化的科层制治理机制是难以有效破除上述困境的。在这一关键问题上，需要设计非常规治理机制来加强对地方政府权力的监督。

 

通常来说，实现对权力的制约和监督需要借助两种方式：一是纵向监督，即上位权力制约下位权力；二是横向监督，即平行权力之间的监督和制约。相较于平级之间的监督，上位权力对下位权力的监督更具威慑性、全面性、渗透性，是一种更加行之有效的监督方式。政党执政实践证明，巡视是强化中央对地方权力运行监督最卓有成效的监督制度。客观而论，相较传统巡视，新时代巡视制度因其独立性、权威性、规范化，在净化党内政治生态、推进党风廉政建设、约束和监督地方权力运行等方面具有更加显著的制度优势。具体至中央到地方多重委托-代理关系中，巡视制度在破除中央与地方的信息不对称、地方政府利益庇护及目标利益不相容等困境上，彰显出其他制度创设所难以比拟的优势。从制度形成演变的一般规律来看，任何制度的形成都有其内在逻辑与发展阶段，并且需要随着形势的变化加以调整和完善。那么，党内巡视制度的生成逻辑是什么？党内巡视制度从萌芽到确立经历了哪些阶段？党内巡视制度在新的历史条件下该如何进一步整合创新？在全面从严治党的背景下，对上述论题加以探讨，兼具学理阐释、经验总结和现实借鉴等多重价值，对于深刻把握党内巡视制度的独特优势具有重要意义。

 

二、委托-代理关系视角下

党内巡视制度的生成逻辑

 

20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯因洞悉企业所有者兼任经营者存在严重的弊端，而提出委托-代理理论（Principal-agent Theory），主张所有权和经营权的分离而产生了委托方和代理方，而建立在非对称信息博弈论基础上的委托方和代理方二者关系存在困境。基于三个潜在的人性假设，说明这种困境天然存在，即人对风险的态度本能是规避和中立的，所以代理人之间易形成利益庇护网；人的利己性会优先考虑自我利益最大化，所以委托人的目标利益大打折扣；人的有限理性在代表委托人行使某些决策权时，未必会保障委托人的权威和政策执行最优。由此，委托-代理理论认为需要有效的制度安排约束代理人的行为，中心任务是如何在利益冲突和信息不对称的复杂环境下，委托人通过设计正式或非正式机制监督和制约代理人的权力运行。这也为分析权力监督制度的实施提供了新的视角和逻辑。不管是经济领域、社会领域还是政治领域中，委托-代理关系普遍存在于一切公共权力运行之中。同样，当今中国的政府间关系中所有权集于一身的中央政府与多层级地方政府之间存在委托-代理的权力分配关系。在央地间多层级委托-代理关系中，各级地方政府拥有“自由裁量权”，被赋予了自主性去进行创造性实践，凭借信息优势和监督成本产生两种政策实践效果：一种是政策执行和政策变通的积极实践；另一种是政策应付和滥用权力的消极实践。即各层级地方政府的消极实践不仅导致中央政令畅通无法保障，而且加深了中央“统辖权”与地方“自由裁量权”的治理目标不相容。更进一步地讲，在复杂的多层级行政组织架构下，从中央到地方多层级委托-代理关系困境带来更为严峻的挑战。以公共权力委托-代理理论为中心，对央地间多层级委托-代理关系存在的困境分析框架表述如下。

 

地方政府作为代理人在多层级上级政府委托人的行政领导和权力监督之下，不同委托人的利益目标和激励政策不尽相同，地方政府为谋求自身利益最大化可能导致其决策行为与委托人目标利益背道而驰，加剧了中央一统体制与地方有效治理之间的内在矛盾。针对这一矛盾，从委托-代理理论的角度，周黎安指出了根源在于信息收集和监督的成本，并认为在中央一统体制下要做到两点：“一是为广大人民提供基本的公共服务，维持执政党政权的长期稳定；二是保障下放给地方代理人的权力不被滥用，确保中央政令畅通。”[1]然而，就央地间多层级委托-代理关系困境来讲，为保障以上两点不冲突，加强对地方政府权力监督和约束是降低统治风险和治理成本的关键举措，也是马克思主义政党坚持自我革命，永葆党的先进性和纯洁性的特质。习近平总书记指出：“马克思、恩格斯说过：一切公职人员必须‘在公众监督之下进行工作’，这样‘能可靠地防止人们去追求升官发财’和‘追求自己的特殊利益’。”[2]习近平总书记强调：“国家之权乃是‘神器’，是个神圣的东西。公权力姓公，也必须为公。只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用。”[3]新时代巡视制度作为一项重要的权力监督体系，自上而下的越级式监督模式，既打破了科层制常规化的逐级权力监督结构，又降低了自下而上层层传递的信息获取成本，对解决央地间多层级委托-代理关系而造成的信息递减、利益庇护、目标利益不相容等问题起到重要作用。

 

具体到以委托-代理理论为视角分析党内巡视制度的生成逻辑，主要是针对央地间委托-代理关系中存在的非对称信息、纵横腐败利益链、目标利益不相容等问题而提出的制度设计，具有鲜明的问题导向与现实针对性。

 

（一）不完全信息：中央政策执行与地方信息传递失衡

中央政府作为委托人，面对下级众多、层级复杂的地方政府，呈现出“一对多”的行政组织架构。正是这种复杂的、多层级的行政组织架构模式，加剧了央地间的委托-代理关系困境，不完全的非对称信息的生成正是造成该困境的原因之一。在委托-代理关系分析中，一方面，地方政府作为中央政府的代理人，在政策执行中理应代表中央利益实现其政治意图，但在央地间利益博弈中，地方政府利用信息优势谋求自身利益最大化，为规避风险打通上下级庇护网络，造成中央上级决策信息与地方信息传递失衡。另一方面，中央政府决策执行通过层级命令的形式依次向下传递、贯彻实施，下级无条件地服从上级指令是科层制组织的客观要求。但地方政府借助多层级和复杂化的上下级科层制组织弊端，使政策执行过程中的信息通过层层传递造成了非对称信息，且中央在地方信息获取中处于劣势，使得中央最高权威和主导权受到严重挑战。由此，委托-代理行政组织链条越长，央地间互通的难度就越大，非对称信息的困境也越严重。为破除这一困境，制度整合和创新是重塑组织权威、协调中央决策执行和地方信息传递平衡的关键。党的巡视制度具有自上而下的政治权威性和刚性，既能够弥补科层制组织体系治理中的弊端，也能改善信息层级传递过程中出现的信息失衡状况，是克服中央和地方委托-代理关系中信息不对称困境的重要举措。

 

（二）纵横腐败利益链：地方政府之间打造共谋庇护网

 

在央地间委托-代理关系中，地方政府作为代理人在多重政府委托人的制约之下，与上级委托人的目标利益虽不尽相同，但在规避政治风险的主观态度上是一致的。基于避责和利益的共谋动机，代理人在回应委托人时，有意图对不利信息进行粉饰和隐藏，对有利信息进行突出放大，形成层层欺瞒的政治现象。这一现象伴随着行政组织链条延伸和政治利益驱使而严重化，地方政府之间形成腐败利益链和庇护网，纵横向的层级之间层层庇护，共同欺瞒中央。由此，常规的科层制度约束被逐渐弱化，很难打破地方政府之间形成的利益壁垒。为全面从严治党的时代所需，中央急切需要寻求新的监督机制以净化党内政治生态，加强对地方权力运行的监督和制约。其中，巡视制度作为权力监督的一项重要制度，自古有之，在历史的“老舞台”上已起到了重要作用，在新的历史条件下，针对破解地方政府腐败利益链等政治问题又被重新激活，被赋予了新的功能，在维护中央权威、净化党内政治生态上发挥了利剑作用。

 

（三）目标利益不相容：地方政府政策执行偏差行为

 

在马克斯·韦伯看来，科层制强调人与人之间组织管理的非人格化，但地方政府官员面对的是复杂的、不确定的组织管理，他们会基于其掌握的信息制定理性的决策。不过这些信息通常是有限的、不完全的，因此容易导致信息传导和处理的偏差。阿罗在《组织的极限》中提出：“整体决策的优化依赖于掌握的信息，而这些信息分散于社会的个体之中。”[4]信息传递的成本和官员的有限理性导致了地方政府领导的权力滥用，具体表现为政策执行过程中的政策附加、政策敷衍和政策替换，从而与中央政策执行的目标利益不相容。针对这一权力滥用现象，如果缺乏行之有效的制度约束和问责追责的监督机制，不仅会对国家和社会公共利益造成损害，也将影响党的形象和人民群众的利益。为此，中央政府必须既打破官员之间利用权力层层庇护的腐败现象，又纠正地方政府政策目标执行偏差的不相容行为。

 

三、党的十八大以前巡视制度

的演变发展与运行

 

巡视制度自古有之，是中央对地方权力监督体系中的重要组成部分，承载着整肃百僚、维护君主统治的功能。自建党伊始，中国共产党便积极推进巡视制度的建立和完善，在积极借鉴古代巡视制度经验和密切结合现实国情的基础上，逐步确立起党内巡视制度的基本框架，为加强党的组织力和战斗力创设了重要的制度基础。

 

（一）新民主主义革命时期的萌芽初创

 

新民主主义革命时期，随着党组织队伍的扩大，组织纪律涣散和党内错误思想的影响成为党面临的主要问题，巡视制度正是在革命斗争的需要中产生的。为解决这一问题，加强中央集中统一指导，中共创立了特派、巡视的工作方式，将壮大党组织的力量、上级党组织了解下级、对下级党组织工作进行指导和帮助作为巡视的功能定位。在党的文件中，最早是以特派员的形式派遣到地方党组织召开会议，加强上下级党组织的联络。1922年7月，党的二大通过的《中国共产党章程》中明确规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席。”[5]1925年，中央扩大会议通过的《组织问题决议案》决定：“增加中央特派巡行的指导员，使事实上能对于区及地方实行指导全部工作。”“区及地方委员会，一方面应当真正完全执行中央命令，关于一切政治上及策略上的问题，都请中央的指示；另一方面，应当指导地方的工作，（支部、党团、俱乐部、工人研究会等），派人到所属各处监督日常的党的工作。”[6]这一决议标志着党开始重视巡视工作。1927年8月，中共中央八七会议决定在建立北方局、南方局、长江局等中央派出机关的同时，派出巡视员到各地实际指导恢复和整顿党的组织，切实加强中央对地方、上级对下级的集中指导[7]。1928年，中央第一次以党内法规的形式发布《巡视条例》通告，明确规定巡视制度是保证上级党部正确指导的主要方法。1938年，面对革命新情况的需要，党的六届六中全会提出上级党委向下级党委派遣巡视员，以保证党组织内部的正常建设和政令下达。可以看到，在革命时期，巡视制度作为一种党的领导方式，其重心在于协助下级党组织的正常建设和改组，传达上级党委意见和指导下级工作，并在解决党内矛盾上发挥了重要作用。

 

（二）社会主义革命与建设时期的中断重建

 

社会主义革命和建设时期，中国共产党由革命党转变为执政党，面临着恢复国民经济建设和整顿党风党纪的主要问题。为解决这一问题，我们党开展多次整风和教育活动，党的巡视工作也围绕着整风运动而开展。一是围绕着整党整风运动整顿组织纪律。例如，中央设立的巡视员制度着重强调对整党整风运动工作指导和监督检查。二是围绕着社会主义教育运动加强党的思想建设。1963年至1966年期间，党在全国城乡范围内开展了包括四清运动在内的社会主义教育运动，主要解决党员干部中存在的不正之风和蜕变腐败问题，巡视制度在其中发挥了重要作用。但由于受“左”的思想影响，斗争出现扩大倾向，党的权力监督机构的设立与撤销，使巡视工作对地方权力监督的实际效用受到严重影响。

 

（三）改革开放新时期的恢复发展

 

党的十一届三中全会之后，中央释放放权让利的信号，地方拥有更大的管理权和财政权。“就我国的公共政策过程而言，在实行计划经济体制时期，政策执行阶段似乎并不存在太多的严重问题……改革开放以来，特别是随着中央向地方的分权和放权，‘上有政策、下有对策’‘有令不行、有禁不止’‘政策走样’等政策执行阻滞的不良情况在我国目前社会、经济和政治生活中屡有发生，甚至有愈演愈烈之势。”[8]如何协调中央政令统一与地方政府自由量裁权的矛盾，成为处理央地间关系的主要问题。为此，巡视作为党内监督的一项传统政治机制被逐渐重启。1990年，党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》提出：“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，授以必要的权力，对有关问题进行督促检查。”[9]此后，巡视制度成为五项强化党内监督方式中的第一项。2000年，中央在“三讲”教育活动实行巡视组制度的经验基础上，决定由中央纪委和中央组织部联合成立巡视办公室，派出巡视组对省级党政领导班子特别是主要负责人的工作情况进行监督检查[10]。2009年，中央颁布实施《中国共产党巡视工作条例（试行）》，明确指出：“‘中央纪委、中央组织部巡视组’更名为‘中央巡视组’，主要负责对省、自治区、直辖市党委和同级政府、人大常委会、政协委员会党组领导班子及其成员进行巡视。”[11]可以看出，这一时期，巡视制度重点关注地方省部级领导的廉洁自律情况，虽在约束权力和反腐败、维护上级政策执行上面发挥了重大的威力，但在制度设计上存在运行弊端，即在巡视范围上缺乏全局性，在巡视人员上缺乏专业性，在巡视问题上缺乏强制性，使巡视在对地方权力监督和制约上未能充分发挥制度优势。

 

纵观上述中国共产党巡视制度的历史发展可以看出，不同时期巡视的功能定位都随党的中心工作变化而变化，其演变发展历程中也出现了一些弊端，即存在巡视目标不明确、监督范围模糊、监督力量分散、巡视团队未专业化、巡视结果缺乏逆向复查、监督责任体系单一化等问题，阻碍了巡视制度的监督效能。党的十八大以来，在新的时代背景下，结合全面从严治党和党风廉政建设的现实需要，巡视制度不断整合创新和实践突破，为破除央地间多重委托-代理关系困境发挥出强大的制度优势。

 

四、新时代巡视制度的

整合创新与制度优势

 

制度设计的目的在于有效性。钱穆先生在分析中国历史制度时指出：“中国的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一个制度出了毛病，再订一个制度来防治它，于是有些却变成了病上加病。”[12]为跳出制度陷阱，党的巡视制度在内外共振的新时代背景下，通过制度设计不断地实践突破与整合创新。其中，内部因素来自领导人的党风廉政建设和反腐败的政治决心，外部因素来自制度本身的设计重构。通过解决传统巡视在地方权力监督上的问题所在，新时代巡视制度在目标、方法、范围、责任上实现了突破性的整合创新，在纠正地方政策执行偏差、打破信息壁垒、强化目标利益相容以及破解腐败利益链上发挥了强大的制度优势（见图2）。

 

（一）整合创新：新时代巡视制度的总体性运行机制

 

1. 问题导向机制：巡视目标的定位转变

党的十八大以来，巡视制度的目标设计重在解决过去巡视方针不明确、目标不聚焦及内容宽泛的问题。为此，新时代巡视目标实现了从过去的泛化到现在的聚焦，最为显著的特征就是功能定位聚焦不分散。在全面从严治党的时代背景下，巡视制度设计首要考虑的就是坚持问题导向，发现问题，形成震慑。随着实践深化对巡视发现问题的剖析，建立巡视问题导向机制，实现对聚焦问题的不断优化和调适。

 

首先，反腐败形势紧迫且严峻复杂，聚焦“一个中心”，围绕“四个着力”，深化巡视内容，聚焦发现问题，形成震慑，起到治标的作用。其次，巡视工作为适应反腐败形势和任务的发展变化，提出将“六项纪律”与“四个着力”并行，将纪律和规矩视为巡视工作的前提，起到治本的作用。再次，随着巡视工作的纵深发展，以及从落马官员的自述分析中意识到腐败问题与政治问题相伴而生，政治信仰的淡化、理想信念的缺失是导致权力滥用的内生原因所在。为此，巡视目标更加聚焦于政治问题，强化政治监督，以政治巡视推进管党治党走向标本兼治。从形塑中央权威与约束地方权力的关系上来看，关键还在于政治巡视。政治巡视强调从政治上看问题，关键在于解决党的领导弱化、党的信仰缺失、党的建设不足的根本性问题，是巡视制度的本质要求。巡视制度聚焦政治问题的目标不断强化，提升了发现问题的效能，对地方权力监督的内容不断具体化和精细化，保障中央自上而下的政令统一。

 

2. 协同机制：巡视方法的推陈出新

党的十八大之前，巡视过程的形式主义造成发现真问题难、巡视方法单一及手段固定化等问题。这些问题不仅严重影响巡视制度效能，而且未能对地方权力起到有效监督。为解决这些问题，新时代巡视方法推陈出新，形成从“明察”到“明察”“暗访”相结合的政治动员、巡视与被巡视从固定到不固定的灵活授权、巡视方式从常规化到多样化的频次提升的协同机制，重在彰显巡视监督在破解信息的不完全、打破地方官员的利益壁垒上的成效。

 

信息不完全对称是央地间多重委托-代理关系的主要困境之一。巡视在制度设计上破解信息不完全的关键在于拓宽获取信息的渠道，搭建“信息桥”。从“明察”到“明察”“暗访”相结合的巡视方法表现为自上而下的权威与自下而上的群众监督形成合力。巡视的权威性来自中央直接赋权，常规公开调查获取信息的同时又深入群众发现问题，这种上位监督与下位监督的互动机制保证了信息的准确性。巡视制度打破地方官员的利益壁垒的关键在于，既要规避巡视与被巡视之间的利益输送，又重在强化权力监督，切断地方政府之间的利益保护链。为此，在制度设计上，巡视监督“三个不固定”“一事一授权”等方法的多变性有效切断了巡视者与被巡视者之间可能存在的某种关联和默契。非常规化的“专项巡视”“回头看”“机动式”和“一拖二（三）”等的巡视方法，体现了巡视震慑常在，强化对地方权力监督上不打折扣。

 

3. 联动机制：巡视范围的拓展延伸

党的十八大之前的巡视呈现出小范围特征，巡视对象主要集中在省部级领导。然而，中国庞大的科层制行政组织体系的多层级、复杂化导致中央与地方多重委托-代理关系困境不断加深。面对中国疆域之辽阔、治理层次之多的局面，局部化的巡视监督显然不能解决中央与地方多重委托-代理关系问题。为了破解这一问题，新时代巡视实现纵向的全面性和横向的系统性。在党的十八届中央巡视全覆盖工作的基础上，党的十九大以来，进一步加强对地方政府的权力运行监督，建立巡视巡察上下联动机制，打造对地方权力的无死角监督。这一机制体现了巡视巡察上下联动的统筹性与包容性，强调坚持顶层设计和因地制宜相结合，反映了巡视巡察工作的中央统一领导与地方分级负责关系，并在巡视实践中实现横到边、纵到底的范围突破。

 

纵横式的巡视范围突破，不仅提升了发现问题的效率，而且确保中央全方位、无盲区地掌握各级地方政府的有效信息。巡视巡察的上下联动网通过层层责任传导压力，更是打通了层级之间政策不达、监督不畅的信息壁垒，破解了监督效力层级递减问题。“全覆盖”的监督格局，既保障了中央自上而下的政令统一和政策执行，又打破了地方政府之间纵横利益庇护的局面。

 

4. 制衡机制：巡视责任的权责独立

党的十八大之前，在巡视过程中存在职权交叉、界限模糊不清、报告不公开等问题，从而产生权责不对等、责任监督不到位及问题追踪不彻底等现象，严重影响了巡视效果，降低了对地方政府权力的监督效力。新时代巡视工作由过去的“神秘低调”走向“去魅化”，与十八大之前的巡视相较，其本质区别在于公开透明、分工明确、职责权限清晰。

 

在运行机制上，尤其是制衡机制作为一项在巡视过程中对权力制约和平衡的重要内容，权责独立是其关键，即权办分离与双向责任约束。权办分离表现为巡视组在巡视过程中聚焦于发现问题，而非查处问题，其运用调查权集中社会各种资源发现地方党组织和领导存在的问题，将问题线索移交纪检监察机关，根据案件类型进行查处。巡视与纪检监察机关之间融会贯通，相互制约的协同办案，实现了资源从离散到整体，信息从封闭到公开，人员从交叉到专业的制度创新。双向责任约束作为一种责任倒逼机制，具体表现为对巡视组的权力监督，对地方政府针对问题整改的监督。其中，在实践中，通过“一岗双责”“双报告”“双反馈”等责任体系的创新，一方面确保巡视组成员动机与中央政策下达的目标一致性，另一方面刚性约束了地方政府与中央政府的政策目标相容。

 

在新时代巡视实践过程中，问题导向机制重在聚焦巡视目标与内容，确保巡视重点和方向；协同机制在于联系群众、灵活授权与巡视频次提升，确保巡视的有效推进；联动机制在于纵横全覆盖，确保中央的政令统一；制衡机制在于分工明确、权责分明，防止“灯下黑”，确保巡视问题的有效解决及保障地方政府政策实施与中央政策执行之间目标相容。四种运行机制共同作用，建构了事前震慑与事后监督、党内监督与社会动员、双向责任和逆向复查的大格局，破解了因中央到地方多重委托-代理关系而引起的“监督远”“监督难”的难题。

 

（二）制度优势：政治势能监督下的新时代巡视制度

 

巡视制度被作为一项政治性和政策性较强的权力监督系统，在新时代进行整合创新，通过问题聚焦、方法多变、范围延伸和权责独立，优化了传统巡视源于金字塔科层制等级授权式的监督结构，改变了自下而上层级信息的传递方式，打破了地方政府纵横向的利益庇护，以刚性监督与柔性激励并行促进地方政府与中央政策利益目标相容。基于此，新时代巡视在破除央地间多重委托-代理关系困境上彰显了巨大的制度优势，同时迎合了国家治理体系和治理能力现代的现实需求。

 

1.聚焦政治巡视，纠正地方政策执行偏差

政策执行偏差主要是指地方政府对中央自上而下政策执行的过度或者不足，这对于维护党中央权威构成了极大的挑战。习近平总书记指出：“我们这么大一个党、这么大一个国家，如果没有党中央定于一尊的权威，党中央决定了的事都不去照办，还是各说各的话、各做各的事，那就什么事情也办不成了。”[13]新时代，巡视以强势化的权力监督态势，使地方政策执行偏差这一现象得到根本性扭转。

 

在巡视实践中，巡视运行的权威性和独立性特征，使其监督从边缘地带向地方权力中心推进，在某种程度上克服了上级的监督太远、同级的监督太软、下级的监督太难等缺陷，矫正了地方权力监督弱化的惯性。巡视目标聚焦政治问题，从“一个中心、四个着力”到“六个围绕，一个加强”再到“强化政治监督”，强调从政治上发现问题，着重查看是否贯彻党中央的政策方针，保障中央政令统一。巡视整改的渐进推进，从发现问题、形成报告、移交反馈、落实整改、检查监督、制定方案、实施推进、评价优化的闭环管理，加强对地方决策执行的有效管控，标本兼治地遏制地方主义，确保政策执行不走样、不偏离。

 

2.拓宽信息渠道，破解信息传递不完全难题

在央地间的多重委托-代理关系中，作为代理方的地方政府具有高于委托方中央政府的信息优势，更加了解辖区状况和信息，使中央政府依赖于地方政府的信息提供来制定政策[14]。然而，由于地方官员有限理性下的牟利行为和规避责任，在地方政府间形成信息壁垒，导致央地间信息传递不完全。从现实情况来看，信息传递不完全会严重影响中央正确决策，是国家治理过程中的顽疾和羁绊。打破央地间信息传递不完全这一现象，必须拓宽获取信息渠道，在社会力量联动和整合信息资源等方面同向发力。新时代巡视监督源自政治层级的等级授权，其制度本身的强势性和独立性使其为中央与地方之间搭建了信息传递桥梁，减少了多层级传递信息递减，使处于信息末端的中央能获得更多、更直接的第一手信息。通过巡视方法的推陈出新，既开展听取报告、座谈会及个别谈话等组织内部调查，又善用政治动员鼓励群众参与监督，采取问卷调查、民主评议、受理信访等方式，广泛听取群众对被巡视巡察单位领导班子及其成员的意见，能够最大限度地收集来自基层的真实信息。与此同时，发挥各类纪检监察的联动机制，整合纪检监察监督、派驻监督、信访监督、群众监督等同异体监督，提升信息的真实性和完全性。

 

3.“激励-约束”并重，强化目标利益相容

由于信息不对称、利益不相容等诸多复杂因素的影响，委托方与代理方之间往往会存在目标利益不相容的现象，这是委托-代理关系中的一大困境。具体至中央与地方之间的关系而言，目标利益不相容的问题一方面导致中央层面的政策方针难以在基层贯彻落实，另一方面也容易产生党内监督不到位、地方政府不作为等治理难题，不利于政治体制的良性运作和平稳运行，亟须借助制度设计与体制改革予以解决。在认真总结历史经验和准确研判客观现实的基础上，中国共产党积极探索和推进党内巡视制度的创新发展，形成了以激励-约束机制为核心举措借以破除中央与地方目标利益不相容困境的实践路径。具体来说，在激励机制层面，坚持目标导向与问题导向的有机统一，通过完善规章制度、强化信息沟通、改革行政体制等举措，给予地方政府在基层治理方面更大的主动权，强化基层干部的责任意识与使命担当，确保中央的路线、方针、政策真正落到实处；在约束机制方面，积极推进全面从严治党的战略布局，进一步完善问责追责制度和相关党内法规，最大限度地解决地方政府不作为、乱作为等顽瘴痼疾，对基层政府官员形成强大的震慑力与约束力。

 

4.纵横贯通，打破腐败利益链

打破地方官员腐败利益链是净化党内政治生态，保障中央自上而下政策执行的关键。遏制腐败需要从源头上约束权力，尤其是对地方“一把手”的权力监督。党的十八大以来，突出加强对党委领导班子和关键少数特别是“一把手”的权力监督，破解了长期存在的“一把手”监督难题。在巡视实践中，中央统一领导下的纵横贯通监督模式，对打破地方官员腐败利益链发挥了利剑作用。通过巡视巡察上下联动相结合，将党内监督和查处腐败行为的触角延伸至基层，实现全覆盖无死角的自上而下监督，打破地方政府之间的区域性腐败和领域性腐败交织、经济腐败和政治腐败交织的利益链。巡视作为一种自上而下和自下而上相结合的监督方式，强调信息搜集，发现问题线索，自身并无查处执纪审查权，还需要与审计监督、司法监督和纪检监察共同协作，查处案件，共同发挥反腐败的合力，形成纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督“四个全覆盖”的权力监督结构。总之，巡视制度通过整合创新，在纵横范围和监督格局上打破了地方官员的利益链，对于抑制腐败蔓延、巩固腐败治理成果具有积极作用。

 

五、结论与讨论

 

本文从公共权力委托-代理理论出发，以央地间多重委托-代理关系困境分析党的巡视制度的生成逻辑，阐述党的十八大以前巡视制度的演进发展及运行弊端，突显重塑中央权威、加强对地方政府权力运行监督的紧迫性，从而探究新时代如何重新激活巡视制度并焕发强大的治理效能。面向未来，巡视制度的优化和完善也更需要具有时代适应性，为了进一步推动巡视制度的高质量发展，建议从以下几个方面重点施策。

 

首先，提升巡视主体人员的综合能力。制度的有效执行与效能发挥与否，执行主体是第一影响因素。“巡视主体力量是影响巡视制度运行绩效的关键因素之一。”[15]一方面，在政治站位上，巡视组必须具有高度的政治自觉和坚定的政治担当，从思想认识到实践行动上立足于巩固党执政的政治基础；另一方面，在专业化水平上，领导干部要具备过硬的本领和素质。打铁还需自身硬，打造高素质专业化巡视队伍，加强巡视组的政治建设、能力建设和作风建设，是确保巡视制度发挥实效的必然要求。

 

其次，推动巡视监督与其他监督体系的贯通融合。党的十九大报告指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[16]正所谓单兵作战不长久，由于巡视制度的独立性特征，巡视工作职责在于发现问题而非查处问题，为此还需要巡视制度与民主监督制度、司法监督制度、审计监督制度等形成合力，贯通党内监督，实现信息共享，加强执行协调，才能确保巡视发现的问题有效转接，推动依规治党和依法治国的有效衔接。

 

再次，充分动员人民群众力量。善用政治动员并借助群众力量是加强对地方权力监督最行之有效的路径。一方面，此举通过多种信访举报的方式，既拓宽了获取地方党组织有效信息的渠道，又打破了基层社会熟人监督困难的困境；另一方面，在鼓励全民参与社会监督和巡视工作成效的基础上，增强了人民群众对巡视工作的效能肯定和情感信任，重塑中央权威。

 

总之，巡视制度在各个历史时期的演变发展，由革命时期作为一种党的组织联络方式，到新中国成立初期用于指导和纠正各项政治运动，再到改革开放新时期作为党内监督的重要形式，其功能定位虽随环境的变化而不同，但权力监督的主旨一直不变。新时代巡视制度在党中央的顶层推动下强势出场，作为央地间的信息桥梁，打破了科层制组织常规化监督的困境，为解决多重委托-代理问题发挥了强大的治理效能。但在公共权力委托-代理关系中，代理问题是天然存在的，因此需要不断地调适优化巡视等相关制度，加强对地方政府权力运行的制约和监督，以适应现实需求，进一步将制度优势转化为治理效能，使其“党之利器”“国之利器”的效用长存。