摘要：十八大以来掀起的问责风暴，已经由最初的党风廉政建设利器演变为政策执行的重要助推器。相应地，问责事件实际演化为个人和工作两种主要类型，前者主要契合党风廉政建设的初衷，后者则主要致力于推动政策执行。基于对X县部分官员的深度访谈和参与式观察，以问责事件的类型为依据，将基层官员的应对策略归纳为两类四种：针对个人问题的被动担责；针对工作问题的结构避责、私下合谋与理性避责。研究发现：针对个人问题的问责，通常只能被动担责；针对工作问题的问责，基层官员则会综合考虑问责主体和政治场域、问责事项与责任大小，以及自身的政治地位和社会关系网络、职业发展前景等因素，理性选择应对策略，集体共谋色彩浓厚。这就从一个侧面反映出：持续的高压问责直接推动了党风廉政建设的重大胜利，但作为政策执行工具，并未完全达到预期效果。究其原因，职责同构和压力型体制所诱发的基层权责失衡，以及县域相对稳定的社会场域，构成了基层官员问责应对策略生成的体制和社会根源。论文的主要学术贡献是基于扎实的田野证据，对常见的分析范式进行了证伪，有助于推动研究的本土化进程。   

关键词：基层官员;问责常态化;党风廉政建设;政策执行;

 

 

一、问题的提出

 

从古至今，“上有政策，下有对策”一直是中国的基层官员在面临上级压力时的惯常选择，学术界则用“政策变通”描述这一行为。十八大以来的一系列问责新政，不仅成为党风廉政建设的利器，也在实践中逐步演变为政策执行的重要助推器。面对汹涌澎湃的问责风暴，地方官员，尤其是基层官员的应对策略开始出现一系列新的“变通”，乃至组织化倾向。

 

长期以来，学界普遍认为，“晋升锦标赛”和“一票否决”等极具中国特色的地方官员激励（约束）机制，均属于压力型体制的外在反映。其中， “晋升锦标赛”作为正向激励手段，直接指向官员的晋升。“一票否决”虽带有较强的负激励色彩，但也主要指向官员的晋升与评优。随着十八大以来党中央对全面发展观的强调，针对地方官员的考核又开始表现出一定的“达标赛”和“末位淘汰赛”特点，负向激励的色彩更加浓厚。然而，对于基层官员这一特殊群体而言，上述范式似乎都难以对其行为特点做出令人信服的解释：一方面，由于晋升“天花板”的存在，大多数基层官员无论工作多努力，实际的晋升空间都比较有限，这使得“晋升锦标赛”和“一票否决”难以适用于这一群体；另一方面，“无过便是功”和事实上的终身任职，又使得当下流行的“达标赛”和“淘汰赛”范式也难以圆满地解释其行为特点。此外，现实中，基层官员在某些情况下可能仅仅因为一些“小事儿”就被严厉问责，但有些较大的责任却可以规避。那么，随着十八大以来的问责常态化和严厉化，基层官员是如何应对的？具体的应对策略存在哪些类型？影响因素有哪些？回答上述问题，有助于从学理上更好地归纳现阶段官员激励机制的变化，也有利于理解当下政策执行机制的新变化。

 

二、文献回顾与研究设计

 

（一）文献回顾

 

问责制度与官员的避责行为一直都是经久不衰的话题。早期西方学界关于问责制度的研究多是基于“政治—行政”二分法的认知前设，集中于政党制度、议会制度和责任制政府等相对宏观的课题，希冀通过制度完善强化“政治”对“行政”的控制。从20世纪80年代开始，相关研究开始变得更加具体和细化。一方面，针对制度本身的研究依然受到关注，强调各级官僚要对作为委托人的民选政治家和全体公民负责。另一方面，受到新公共管理运动的影响，问责的重心也由政治责任层面转向绩效层面，代理人的身份从政府公共管理者转变为了“企业家”，传统的大众也被视为“顾客”或“消费者”。但是，由于新公共管理运动在理论上存在的缺陷和实际改革中的困境，相关研究随后进入后新公共管理阶段，问责理论也随之更新，产生了“共享问责”和“网络化问责”等新型问责模式。

 

另一方面，随着问责制度与手段的不断革新，官员的避责策略也在不断变化，并开始受到广泛关注。概括而言，避责行为泛指官员为了逃避责任而采取的所有行动。比较普遍的看法是：避责行为属于正常的行为模式，其产生与科层制下的理性官僚人格密切相关。关于避责策略，比较有代表性的观点是将其归纳为组织层面的“寻找替罪羊”、行为层面的“旋转摆脱困境”、政策层面的“不做争议判断”。具体的避责行为则反映为限制议程、重新定义问题、互相推诿、随大流、顽抗到底、“帮我悬崖勒马”等。而官员采用何种避责策略，则受到个人、制度、文化、情境等因素的交互影响。显然，普遍存在的官员避责行为会对公共政策的有效实施产生重大威胁，弱化了官员之间的相互信任。

 

相比于国外关于避责政治的研究，虽然国内起步较晚，但学者们结合本土实践，进行了大量卓有成效的研究。特别是随着近年来地方官员的行动趋向由邀功到避责的明显变化，相关研究开始变得更为丰富。总体来看，国内学界在借鉴国外相关研究的基础上，对于官员避责行为的产生归纳出了三种常见的解释：一是环境论，认为社会、制度、政策等外部因素共同塑造了官员的避责行为；二是理性选择论，认为避责行为是官员权衡利弊之后的理性选择，而十八大以来负向激励的强化则在客观上推动了理性避责行为的泛滥；三是组织行为论，认为不同层级政府和官员之间的权责失衡状态，客观上重塑和放大了各类风险，并诱发避责行为。在借鉴国外研究的基础上，有学者将基层官员的避责策略归纳为机构性策略、表象性策略与政策性策略，具体手段包括忙而不动、纳入常规、隐匿信息、模糊因果关系、转移视线、找替罪羊等，甚至连下级政府所立下的责任状，乃至于推动决策的科学化和民主化也成为避责的方式。此外，在不同的政治场景中，还出现了府际联合避责、下级向上级反向避责等新型避责手段。当然，针对避责行为的泛滥，学界也提出了多种建设性意见：比如，注重问责主体的多元化、外部化，问责行为和过程的法律化和制度化；理顺权力关系、明确责任划分；重塑问责文化、健全和强化异体问责机制等。此外，有学者认为中国以执政党自身的变革推动责任政府建设，构建出了一套有助于发挥制度优势的问责体制。

 

综上，国内外学界关于问责制度和避责行为的研究已经颇为丰富，为后续研究奠定了良好的基础。就国内研究而言，研究者多是在借鉴国外成熟分析框架和研究路径的基础上，具体考察那些因素会促进或者抑制避责行为的发生，本土化程度还有待提升。这其中一个重要的原因，是由于问责事件本身的敏感性，使得已有研究普遍缺乏深入的田野调查，一手经验证据对研究工作的支撑稍显不足，并进一步导致对基层官员问责应对策略的呈现不够全面和生动，“黑匣子”依然没有被完全打开。

 

（二）研究设计

 

不同于官员完全因个人事项而引发的问责，因政策执行而产生的问责本质上属于一种集体行动，很多情况下存在上、下级之间的互动和“默契”行为。西方学者很早就注意到了这一问题。例如，有学者发现在美国数任总统的任期内，都存在联邦内阁成员代替总统承受问责的现象。但需要明确的是，与西方情景不同，在压力型体制下，中国的每一级地方政府都与上级政府存在着紧密的联系，基层官员不仅要承受公共舆论的压力，更要面对上级的考核与监督压力，还会受到中国特有的社会关系网络等因素的影响，从而使得问责应对策略更为复杂、多变。虽然也有学者注意到了“政策变通”过程中地方政府间的共谋行为，但并未将其拓展到官员面临问责压力时的应对策略。鉴于此，以已有研究为起点，本文将从基层官员的微观视角出发，通过对本土化个案进行全面和深入的分析，尝试归纳和解释在当前问责常态化和严厉化的背景下，基层官员的应对策略。之所以选取一个县作为案例，主要是考虑到县作为中国距离基层最近的完整建制单位，处于与基层官员接触的第一线：既不同于省级、地市级政府中由于层级较多而隔断了与基层的直接联系，也区别于由于缺乏问责权力而无法对当下的问责新常态全面呈现的乡镇政府。

 

当然，不能否认，因为案例研究的样本数量通常较少，很难完全避免第三变量的可能影响。就本文而言，考虑所选案例仅为A省中部的一个县，很难做到理论抽样饱合。此外，作者作为外部观察者也很难做到全链条的追踪，因此只能尝试通过选择自变量极值的方式，尽可能克服第三变量的影响。具体来看，综合所掌握的一手资料以及问责风暴本身已经由最初的党风廉政建设利器演变为兼顾党风廉政建设与政策执行这一重要变化，作者发现针对基层官员的问责存在两种基本类型，即因个人问题产生的问责和因工作问题产生的问责：前者比较契合通过强化问责推动党风廉政建设的初衷；后者则更加符合当前问责主要被作为政策执行工具的现实。相应地，基层官员针对上述两类问责事件会选择不同的应对策略。在此基础上，我们提出了本文的研究假设。

 

假设1：完全由于官员个人问题产生的问责，避责空间较小。这里所说的个人问题主要是指因官员个人的廉政、生活作风等问题，违反了党规党纪和法律法规。在当前的政治情景下，因个人问题产生的问责，一般很难避责，也很难产生集体行动。

 

假设2：在面对因工作问题产生的问责时，官员内部可能会出现集体行动，避责空间较大。由于政策执行通常由多个主体共同推动，面临问责压力时，各个主体有可能集体应对，减轻乃至抵制问责。

 

具体的研究方法方面，本文主要通过半结构性访谈和参与式观察，搜集一手经验证据。一方面，本文的两位作者曾于2019年7月—2020年5月，多次赴X县进行田野调查，先后深度访谈了该县组织部、县纪委、县委办、部分乡镇政府负责人及驻村干部等，共18人（包括曾经被问责的基层官员7人），获得了大量的一手资料。另一方面，本文的作者之一曾经于2019年7—8月，在X县行政执法局进行了为期1个多月的工作实习。期间，通过参与式观察，深入了解了该县实施问责的工作机制，成为访谈所获一手资料之外的有力补充。

 

需要说明的是：首先，本文的访谈对象虽然不是很多，但基本涉及到了X县与问责相关的县乡两级官员，既包括了多个被问责对象、多名纪委官员，也包括了诸如环保等问责高风险领域的官员；其次，本文所涉及的问责案例虽然不多，但却覆盖了“八项规定”实施以来X县出现的问责类型，代表性较强；最后，根据在调研中了解到的情况，“八项规定”实施以来X县出现的问责案例数量本身也不足以支撑起“大样本”的案例研究。

表1 访谈对象简况

 

 

三、X县基层官员问责

应对策略的类型学呈现

 

国家治理的组织架构、制度供给与治理主体所处的社会环境，都会影响政策执行的推进模式，也决定着行政主体的行为选择。相较而言，X县基层官员面临的问责压力实际上是远超平均水平的。一方面，近年来中央对环境治理高度重视，在京津冀地区掀起了多轮次的环保风暴，给A省的各级政府造成了极大的问责压力。X县的经济支柱集中于高污染的羽绒业、制鞋业，使得各级官员在环保工作中面临着巨大的压力。另一方面，近年来X县开始积极推动新区建设：虽然征迁任务沉重且极易引起矛盾冲突，但由于上级制定了明确的征迁时间表，由此衍生出新的问责压力。面对环保和征迁工作的双重压力，X县的各级官员，尤其是一线基层官员，为了应对巨大的问责压力，逐渐衍生出多种类型的应对策略。联系本文的研究假设，本节将以引发问责的事件为官员的个人问题还是工作问题为基本依据，尝试将X县基层官员的应对策略划分为两类四种。

 

（一）因个人问题引发的问责：被动担责

 

这里所说的被动担责是与主动担当相对而言的，具体是指在当前问责严厉化和常态化的宏观政策背景下，被问责的基层官员虽不情愿但也不得不承担相应的责任。综合调研所了解的情况来看，在主要由官员个人问题被问责而出现的被动担责现象中，大致存在两种情况：一是责任较重且由上级纪检部门直接办理的案例；二是因个人问题被现场发现。

 

十八大以来，问责的方式、体系与深度均通过新体制、新机制的形式被全面强化，典型如“巡视制度”“督查责任制”的广泛使用，使得自上而下的渗透能力得以全面提升。网络新媒体的普及也拓展了上级的信息汲取渠道。面对新形势，A省积极响应中央要求，全面加强了对地方干部的巡视督察，严查贪污腐败、官僚主义等问题，并通过无人机巡视等高科技手段加强对干部日常行为的监察。

 

在此形势下，X县一名官员因在朋友家中聚餐被省委巡视组发现，县纪委当即对其进行了约谈，并迅速做出了处理意见并上报。最终，省委巡视组将此行为定性为“一桌餐”并给予党内警告处分。显然，这种被上级巡视组直接在现场发现并迅速查办的案例，由于证据确凿、处理迅速，很难有机会进行协调或运作，只能被动担责。

 

这种直接被纪委部门抓在别人家中，也就只能认了。一方面是上级省委的巡视干部与我们并不熟悉，这种被抓在现场也没有别的办法，当天晚上就定性了，而且这也不是工作上的错误，是自己违反了党规党纪，也就只能接受上级的处分了，组织上说怎么处理就怎么处理，接受组织的决定。（访谈记录：XZF-520190928）

 

当然，上述案例也与当时正处于全国整治政治生态的风尖浪口，存在较大的关系。在这样的特殊政治场域中，首要的任务就是完成重要政治任务，从而限制了地方在问责标准上的调适空间。而该官员被严厉问责的时间段，正处于A省全面贯彻“八项规定”精神，展开政治生态治理的关键时刻。与上述案例发生的情景十分类似，X县另有一名官员在巡视期间被直接问责。

 

省委巡视期间发现一位干部违规为女儿操办婚宴，超出了申报的标准，并且违规收取同事和下属的礼金，被定性为严重违反“八项规定”精神，最终被党内严重警告。为自己女儿操办婚宴属于个人问题且较为严重，没有理由也很难把责任推脱出去，也不会有下属主动为他担责。（访谈记录：XZW-420200528）

 

需要注意的是，除了上级直接实施的问责，在目标管理制下，对纪委处理的违规违纪数目也有一定的要求。为了完成目标，纪委也需要尽职尽责，对每个问题严加落实。

 

我们也不想问责这么多人，看起来像是没事找事，但每年的问责数目都有一定的要求。很难想到这种朋友家一起吃顿饭都能够被定性为“一桌餐”……不过这也只能认倒霉，谁叫现在需要抓几个典型呢，上级纪委也要完成任务。（访谈记录：XJW-2120191209）

 

此外，除了处理迅速、问责主体层级高，没有人情与社会关系的制约，也是导致上述两个官员被动担责的原因。由于问责由省委巡视组直接经办，与基层官员的联系较少，被问责官员很难施加影响，这与县级对下级的问责是存在明显不同的。

 

（二）因工作问题引发的问责：结构避责、私下合谋与理性避责

 

1.结构避责

这里所说的结构避责，是指地方领导干部时常会利用其在权力结构中的优势地位，避免承担主要的问责责任。不同于自上而下的巡视督察，在常规治理情境下，问责的主体、方式与规模通常都是可控、可调适的。反映在实际案例中，除非发生社会影响较大的公共事件或者纯粹的个人违纪违法问题，一般很难对地方主要领导干部直接问责。对于因工作问题引发的问责，主要领导干部通常最多承担轻微的领导责任，问责的主要对象往往指向负责具体执行的基层官员。

 

在X县，地方主要领导干部在推动某项工作时大都会采取“只能做不能说，更不能形成文件”的做法。在领导干部看来，这种做法已经是一种支持下级工作的态度，是在姿态上的默认或支持。但“态度”却是易变的，其最终解释权掌握在表态的领导干部手中，一旦发生“意外”，则能够从容做出解释：“谁叫你们这样做的？我们下了这样的文件吗？”在此情境下，一旦政策执行中发生了“意外”或者未取得良好的效果，通常由一线的执行者承担主要责任。与之形成对比的是，如果形成了文件，就成为有字可证、有据可查的公开允许和支持，就可以对出现的“意外”进行定性——这是违规和非法的。总之，在进行问责和考评时，虽然有时明知一项决策没有相关领导的默许是无法推行的，但由于没有直接和有力的证据，下级政府和一线干部很容易成为上级的替罪羊。

 

说到问责，我就拿环保领域举个例子吧。环保是目前工作中十分重要的部分，问责的压力也是经常有的，但是一般不会问责到主要领导。目前，环保局把各个乡镇划片，一个股级干部负责几个乡镇，但是一些不是很大的污染，他们也不会去查，根本查不过来。但是当巡视组去巡视的时候，发现污染没有治理好，会直接找第一负责人也就是管片干部，出现了问题都是他们自己处理。而且由于不会出现很大的污染，那些股级干部最多会背一个党内警告。股级干部被党内警告，那领导的责任肯定不会大吧，最多有一个诫勉谈话。（访谈记录：XST-320191008）

 

另一方面，在严厉的问责态势下，县纪委为了完成目标任务，通常会把眼光投向扶贫、环保、征地拆迁等容易出现“意外”的领域。但由于是县纪委主导问责，一旦出现了行政级别较高或实际权力较大的官员，问责往往难以有效实施，最后大多只能指向具体的基层执行人员，尤其是“没关系”的官员。这在一定程度上也是变相保护领导干部。

 

由于上面每年都有任务和政策，我们也必须要执行对吧，总不能说咱们县一点问题都没有，那怎么可能，上级也不会相信呀。虽然我们有时候知道这个是主要领导的问题，但也不可能去问责他们吧，这不是得罪人吗？而且有时候那些领导的级别比我都高，我们也就是发现问题后对主要执行人问责就可以了，尽量不把事态扩大化。（访谈记录：XJW-420191209）

 

综上，在责任相对较轻，且由县级纪委主导调查的情况下，一般不会问责地方主要领导干部，比如科局、乡镇的一把手。这主要源于三方面的原因：一是主要领导干部在事前已经做好了布局，将责任分散化；二是由于责任较轻微，一般干部也愿意替领导分担部分责任；三是此类问责主要是由县纪委主导实施，通常能够进行良好的沟通。

 

2.私下合谋

这里说的私下合谋，是指部分基层官员在面临问责风险时，通过轮流担责的形式，将问责的风险分散，降低影响。如前文所述，基层官员、尤其是负责具体执行的一线非领导干部，在日益严厉的问责压力下已成为被问责的主要目标群体，他们必然会采取相应的应对策略。具体来看，除了对上级政策进行变通执行，他们也会在出现问责风险后相互沟通，避免出现被严重问责乃至撤职的极端情况。

 

从X县的实际情况来看，当基层官员因为工作原因面临问责时，除非是出现了严重的失误，通常只会被处于党内或政务警告等较为轻微的处分。和全国很多地方相类似，在X县，基层乡镇干部的待遇较低且晋升空间有限，所以很多年轻干部都会积极寻求通过内部考调等方式，离开乡镇。这导致最后无法离开乡镇的干部多是年龄大、学历低的“老同志”。对于这些晋升空间十分有限的“老同志”而言，警告等轻微处分尚属可承受的范围。但在当下严峻的问责压力下，有些基层官员甚至会在短期内面临多次被问责的风险：如果在警告期内再次被问责，相应的处分就可能升格为党内严重警告，乃至于撤职等严厉处分，这是基层官员绝对无法承受的。也正是考虑到这种可能出现的情况，因此在X县的问责案例中，除非是在特殊的政治场域，例如上级巡视组直接查办的案件，当县纪委作为问责主体时，轻易不会直接做出党内严重警告等可以深刻影响、甚至摧毁官员职业生涯的处分。既不能直接做出严厉的处分，又须有人担责，于是县纪委办案干部有时候就会“睁一只眼，闭一只眼”，默许私下合谋行为的发生：通常，作为问责事件第一责任人的基层官员如果处于处分期内，就会寻求其他没有背负处分的干部帮忙承担，领导干部也会居中协调。这种情况下，在县域这一相对稳定的社会场域中，社会关系网络就会发挥“串联”和“润滑”作用。

 

  虽然社会关系网络在合谋的过程中发挥了很大的作用，但如何运用关系，如何寻找“替代者”，也有一定的规律。首先，如果出现了问题，那一定会对直接负责的股级干部问责。但如果该股级干部已经背负了处分，就需要本人去寻找平常与其交好的相关工作人员作为“替代者”。甚至，为了方便责任的替换，在一些文件上，除非有极特殊的情况，相关官员不会直接署名。其次，当面临问责风险的干部无法找到“熟人”帮忙承担时，通常就会把目光投向一些关系相对较远的同事，这种情况有时需要领导居中协调。最后，如果被问责的官员是外乡人或在本地没有良好的社会关系网络，即使可能出现撤职等严重的处分，通常也只能自己去承担。这既是在县域社会中人情因素重要性的直接反映，也是对外乡人进行社会排斥的间接体现。

 

  在环保、扶贫领域，这种帮忙顶替的事情是比较多的。那上面下来查一个项目，总不能说没有问题吧，只能说责任的大或小，以及相关负责人是否把这个事情把握的很好。比如说我现在包的一个村又出现了问题，但是我已经被处分过了，再给处分就要被撤职了。但是和领导还有纪委的关系都不错，纪委也不能把事情做绝了，就只能换另一个人帮我承担。首先，我会找关系比较好的朋友帮忙顶一下，我们又不是年轻人，都没有什么再往上爬的欲望了。如果实在不行呢，就再找领导帮忙协调一下。当然一般大家都会帮忙的，毕竟你帮了我，那下次我还会帮你嘛，而且关系也还不错。（访谈记录：XHB-2220191209）

 

当然，也有一部分人很少承担相应的责任，或者出现问责风险后总是会有人主动帮忙承担。例如，在X县的定点扶贫工作中，碰巧某位年轻干部在纪委检查时无故离岗。这种情况一定是要处理的，但也不能让一位具有一定社会背景、职业发展前景良好的年轻人背负处分，于是相关领导就会私下协调，希望有年纪较大、晋升空间不大的官员帮忙承担一些责任，事后再给予顶替者一些其他方面的补偿。

 

我也帮某个领导的孩子担过一个处分呢。有一回他在驻村的时候迟到了，那孩子年轻才刚参加工作，这样弄一个处分那以后就很难再升上去了，那我正好卖领导一个面子，反正我都这么大年纪了，也没有太大的晋升空间了，耽误一两年影响也不是很大。后来年末评比，我们组得了一个优秀，我这个处分也正好就消除了。（访谈记录：XZFJ-320200106）

 

3.理性避责

理性避责在这里是指官员通过提前布局，逃离问责的重灾区，避免被问责。这种情况主要发生在一些年纪较大、晋升希望渺茫的基层官员。一方面，对于这些沉积在乡镇基层的“老同志”而言，即使工作十分努力，但受限于自身年龄和学历、基层晋升“天花板”等内外部条件的制约，绝大多数都很难得到进一步的晋升。另一方面，基层官员只要不背负严厉的处分，基本不会被撤职或开除。这就导致通过逃避工作责任，避免被问责，成为一种理性的选择。尤其是在当下问责常态化和严厉化的宏观政策背景下，在部分基层“老同志”看来，主动“做事儿”，通常只不过有可能获得领导的口头表扬等非实质性回报，但却意味着承担更大的责任，势必增加被问责的风险。在此情境下，一些身在乡镇基层的“老同志”就会通过逃避“风险较大”的工作任务，或是逃离问责的重灾区，甚至主动请求到“清水衙门”工作等形式，降低问责风险，上级领导通常也会予以理解和配合。比如X县一名在乡镇工作的科级干部，因为所负责的村庄出现了工作失误而被问责，事后很快就主动申请调动，最终平级调动到了工作任务较轻、工作难度较小的乡镇。

 

我这么大年纪了，再想升也不可能了，而且我这个副的又不是一把手，别人能给我什么好处，还要担那么大的责任。万一那天出现事情了，我不就是又要被问责、追责。我现在挣这点工资也就够了，也不想做出成绩了，就老老实实等退休就好了。我要是没有这么多年的党性修养，我也早想辞职不干了，或者去个政协人大。（访谈记录：XQT-320200106）

 

总结来看，就X县的整体情况而言，理性避责反映了相当部分年龄较大的基层官员的普遍心态：基层权力小而责任大，即使工作方面取得了一定的成绩，但限于年龄、学历等因素的制约，通常也很难获得晋升。在此情境下，他们会从自身的利弊得失出发，做出理性的选择——逃避。具体的做法主要有两类：一是不负责某项具体的工作或区域，由于不是直接责任人，就无需承担相应的责任；二是主动申请调离问责风险较大的区域，这种情况一般出现在已经发生问责后的事后选择。而上级领导的配合，则反映出理性避责策略也是一种变相的集体共谋行为。

 

（三）小结

 

综合对两类四种问责应对策略的梳理，本文以问责事项（个人问题或工作问题）作为主要变量关系，以问责主体、责任大小与政治场域，以及官员的政治地位、社会关系网络、职业发展前景等因素作为中介变量，大体上验证了前文所提出的研究假设。首先，由廉政、个人作风等个人问题引发的问责，缺乏集体合谋的空间，很难避责。这也说明，十八大以来的党风廉政建设取得了巨大成效，政治生态得以明显好转。其次，论文同样也证明：由工作问题产生的问责有可能出现集体合谋行为，避责空间较大。这也从一个侧面反映出，以持续的高压问责推动政策执行，并未完全达到预期效果。

 

当然，上述判断也非绝对：从X县的实际情况来看，问责主体、责任大小等外部因素，以及被问责人员的行政级别、社会关系网络、职业发展前景等内部因素，都会对避责空间的大小产生一定的影响。首先，在外部诸因素中，当问责主体为上级纪检机关时，避责空间相对较小，如果是县级纪检机关负责实施，相应的避责空间则会扩大。责任大小可以被视为问责主体因素的调节变量。其次，内部诸因素中，在控制了外部因素影响的前提下，通常被问责官员的行政级别越高，社会关系网络越发达、职业发展前景越光明，相应的避责空间就越大。最后，也不能忽视政治场域的影响。通常，在常规的政策执行过程中，基层官员灵活应对的空间相对较大，更有可能出现上下、左右“勾兑”等集体合谋现象。但在一些特殊的政治场域，尤其是为了完成某项重要政治任务而展开的运动式治理中，由于问责的主体判定、标准适用、具体手段等均遵循高效率、严把关等基本原则，地方的调适空间就会被严重压缩，应对灵活性也会大打折扣，因此更有可能出现被动担责现象。