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十八大前中国共产党巡视制度建设：进程、特点与评判
于学强
（聊城大学廉政研究中心 山东聊城 252059）
摘 要：十八大前中国共产党巡视制度发展经历初步创制、中断破坏、恢复发展三阶段，呈现出巡视主体的权威性、巡视内容的扩展性、巡视手段的独特性、制度发展的起伏性四方面特征。全面客观地认识分析十八大之前中国共产党巡视制度的历史发展，可从如下三个方面予以评判：巡视成果显著与巡视工作不聚焦并存；巡视范围广与巡视未全覆盖并存；巡视中上层监管强与基层监管不到位并存。
关键词：中国共产党；巡视制度；十八大
新时代中国共产党巡视制度建设是建立在历史、尤其是自身发展史的基础之上的，也是在客观评判既往历史经验教训的基础上向前发展的。全面展示和研探十八大前巡视制度建设，在此基础上作出客观评析，对于推进新时代巡视制度建设科学化有积极意义。
一、十八大前中国共产党巡视制度的发展历程
中国共产党自成立以来，在吸收传统政治社会中巡视监察制度建设经验的基础上，逐步建立起具有现代意义上的巡视制度。根据中国共产党自身发展进程，在党的十八大之前这一制度的建立与发展大致经历初步创制、中断破坏、恢复发展三阶段：
1.中国共产党巡视制度的初步创制阶段。从诞生的视角看，中国共产党是体制外政党，是以打破旧世界的姿态出现的。在建立之初，中国共产党受到各方面政治势力的挤压，没有公开有序开展组织活动和制度建设的政治空间，只有在实施严格集中化领导条件下开展秘密活动，才有更大生存可能和发展机遇。不仅如此，由于中共二大加入共产国际，中国共产党自身的组织体系和活动机制又深受苏共和共产国际的影响。苏共的中央巡视员制度，共产国际派遣巡视员直接领导中国革命，以及通过对中国共产党巡视主体、内容、方法的建议等，都不同程度地成为促进中国共产党自身巡视制度创建与探索的外部条件。中国共产党成立之初巡视制度的创制与发展，就是在这样非常复杂的国际国内背景下开展的。中共一大注重自上而下的监督，在《中国共产党纲领》中提出地方执行委员会的财政、活动和政策，必须受中央执行委员会监督的思想,并且在实践工作中已经存在组织内派遣特派员的制度。1922年中共二大党的章程规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席”，[1]从而首次在中央层面创立特派、巡视的工作方式。1923年6月中国共产党第三次全国代表大会，将中央向各地派遣特派员的决定以文件的形式规定下来。1925年的《组织问题决议案》再次肯定了党章的规定，要求增强中央特派巡行的指导员，以进一步加大对地方工作的指导力度。1927年八七会议决定派出巡视员指导工作，恢复和整顿为大革命失败破坏的党组织，并于同年11月决定建立各级党部的巡视指导制度，向各级党部派出巡视员。1928年根据白色恐怖下党组织面临的严峻形势，中共中央颁布了《中央通告第五号——巡视条例》，对巡视的目的、人数、期限、任务、注意事项等作出详尽的规定，并明确提出“巡视制度是保证上级党部正确指导的主要方法。”[2]1930年9月召开的六届三中全会提出履行共产国际改善和加强党组织决定，必须重视巡视工作。1931年六届四中全会通过了《中央巡视条例》，分巡视员的条件、基本任务、工作方法，以及职权、教育与纪律，附则五章内容，强调了建立完全的巡视制度和改善巡视方法的规定，使党内巡视工作规范化程度得到提升，也标志着党的巡视制度的正式形成。1938年，面对全面抗战新情况，党的六届六中全会提出上级党委向下级党委派遣巡视员，以传达上级党委意见和考察下级工作情况，并对巡视员职权边界作出明确规定，禁止其强制决定与自行命令。1939年中央军委、总政治部作出由指定单位选派干部，以及指定得力人负责以考察团、巡视团等名义派往指定地区之部队中帮助工作，作为巩固新部队的重要方式的决定。1942年《关于抗日根据地土地政策的决策》，立足根据地内党和政府，要求通过派员巡视总结工作经验。抗战相持阶段针对国民党派反动派不断制造摩擦事件的现状，我们党又提出在游击掩护下领导与巡视下层工作的决策，有效地推进了党组织建设。1945年七大党章虽然重新恢复了“党的监察机关”一章，但由于内战爆发后军事斗争和政治斗争之需，党的七大并没有选举产生党的监察机关。
2.中国共产党巡视制度的中断破坏阶段。新中国成立之后，中国共产党彻底地由体制外政党转变成体制内政党，不仅可以公开合法活动，而且成为国家的领导党和执政党。面对新形势，党中央原本想将巡视制度固定为党内监督的重要制度，并在实践中运用了这一制度。比如，为了镇压反革命、推进土地改革和“审干”等工作，我们党就运用了专项巡视的方法，并且保障了各项任务的顺利实现。但是，新中国成立之初，国家社会百废待兴，内政外交事务繁杂，由于革命年代形成政治运动与群众运动结合的惯性优势、清纯政治风气和进城前七届二中全会上毛泽东的告诫，以及集中精力恢复战争创伤和捍卫国家政治安全的任务等原因，当时的政治相对清廉。尽管如此，新中国成立初期我们党也积极推进了专项巡视工作和各级纪检监察制度建构，但巡视制度建设整体上并没有跟上时代的变化。1949年11月9日，党中央根据新中国成立 后的新情况，作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，建立了各级纪委受同级党委和上级纪委双重领导的体制。1955年3月31日，党的全国代表会议通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定成立党的中央和地方各级的监察委员会，代替中央的和地方各级的党的纪律检查委员会，同党员中各种违法乱纪现象作斗争。党的八大选举产生了新一届中央监察委员会，但党的九大和十大党章却取消了关于党的监察机关和党的纪律的条款，党的纪检工作遭到全面破坏。党的十一大党章，虽然恢复设立中央纪律检查委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会都设立纪律检查委员会的规定，但党的纪检监察工作并没有在事实上实现全面的拨乱反正。所以，从1957年反右运动一直到“文化大革命”结束，党和国家的监察机构和党内外各项监督制度一度被弱化乃至取消，与新中国成立初期相比，巡视制度建设处于不进则退的态势。党的十一届三中全会以后，经济发展作为各项工作的基础更要加强重视，党内监督得到关注但巡视工作仍然没有作为党内监督的重点。苏东剧变和实行社会主义市场经济体制之后，我们党更加关注党自身建设，认为党和国家的发展，“关键是我们共产党内部要搞好，不出事”，[3]更加强调通过制度建设来推进党内监督和反腐倡廉工作。
十八大之前，中国共产党巡视制度从无到有、从小到大发展起来，并日渐成熟。纵观这一时段中国共产党巡视制度发展进程可以发现，从巡视主体、巡视内容、巡视手段、发展历程方面呈现出如下四个方面特点：
3.手段选择的独特性。就巡视制度手段的选择特征看，巡视制度建设主要是通过派驻中央特派员这一独特的方式，落实巡视任务。中国共产党第二次全国代表大会通过的党章，就提出建立中央特派员制度，并初步明确了其应承担的巡视任务。党的第四届中央执行委员会决定设立“中央特派巡行的指导员”。按照目前关于中央特派员的解释，他是“第二次国内革命战争时期中国共产党中央委员会派出指导下级工作的人员。由中央指派1人或若干人担任。代表党中央前往各下属机关、各级地方党组织及军队党组织内，监督检查党中央的有关决议方针执行情况，指导工作，召集各级党组织会议了解情况，并向中央汇报工作，提出具体工作建议供中央参考。”[7]中国共产党早期巡视制度建设中，主要是通过特派员和巡视员个体，传达中央文件精神和指导地方党组织建设，这也是特定时期的无奈选择。如毛泽东在八七会议后，以中央特派员身份前往湖南去改组中共湖南省委，邓子恢以巡视员的身份赴闽东指导工作推动闽东苏维埃建设等等。诚如许发宏指出的，“派遣特派员、巡视员或联络员的方式，这是处于地下时期的中国共产党惯用的一种领导或指导方式。”[8]因为特派员在敌强我弱的特定条件下能够发挥积极作用，在解放战争时期的广州也曾实施过这一制度。1946年国民党公开发动全面内战，试图将广州的革命力量全部斩尽杀绝。面对这一严峻形势，中共广东区委决定撤销广州市委实施特派员制度，通过单线联系方式来确保组织安全。新时期巡视制度恢复发展后，巡视手段的选择有了更大的空间，各类巡视手段的创新发展是革命年代无法比拟的。但无论巡视手段怎样创新，其维护巡视权威与独立性的指向没有变，保障巡视功能富有成效是手段创新的底线，这也从某种程度上说明巡视手段选择的独特性特点。
4.制度发展的起伏性。就巡视制度发展阶段特征看，第一阶段与第三阶段受到关注度大，第二阶段没有得到足够关注，甚至连同此时期其他党和国家制度一并受到破坏，进而使得十八前中国共产党巡视制度整体呈现波浪前进的态势。中国共产党在巡视制度初创与恢复发展时期，对于巡视制度建设投入的精力和作出的贡献最大，使得相应时期的政治生态较好；而第二阶段党与国家整体制度的破坏，导致这些时期中国政治生活的无序化。在第一阶段发展过程中，尤其是在中国共产党第二次全国代表大会之后，一直到1931年《中央巡视条例》出台的10年间，几乎每年都有关于巡视制度的相关规定出台；在抗日战争时期，虽然相关巡视制度文件没有再进行更大幅度地更新，巡视实践却在根据地和军队系统中开展起来，对于抗日根据地建设和军队建设起到积极的推动作用。在第三阶段发展过程中，鉴于对“文化大革命”时期党自身制度建设的深刻反思，以及“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[9]特点的认识，在党的十一届三中全会后开始恢复党的制度文件，十一届六中全会全面拨乱反正之后，八二宪法又从根本上重新确立了中国政治制度的价值取向和整体架构。而后，又经过约十年的发展才真正开启重新建构巡视制度的新征程。可见，一种制度一旦遭受重创之后再恢复元气，确实需要足够的时间予以疗伤。从新中国成立至“文化大革命”结束，甚至再向后延至20世纪80年代，巡视制度建设包括党内监督制度建设基本上没有得到足够重视，而且还经历了十年重创时期，此时期政治生态与巡视制度建设本身受到干扰不无关联。由此，巡视制度的发展与党和国家的发展是密切相关的，如果党和国家发展进程出现问题，巡视制度建设就会受到影响，甚至就更谈不上科学化问题了。
三、十八大前中国共产党巡视制度建设的评判
自民主革命时期中国共产党巡视制度的初步创制，到十八大前中国共产党巡视制度的恢复发展，以及其在《中国共产党章程》中的明确定位与实践中的探索发展可得，中国共产党巡视制度不断完善并取得了积极成效，不仅使我们党在非常复杂的形势下生存发展起来，而且逐步由革命党变成执政党，并经由计划经济相对封闭状态下的领导国家建设的执政党，变成市场经济全面开放状态下领导国家建设的执政党，领导中国人民站起来、富起来并向强起来不断发展。但是，也应看到巡视工作发展进程中仍然存在一些问题与不足，需要客观地认识和对待。全面客观地认识分析十八大之前中国共产党巡视制度的历史发展，可从如下三个方面予以评判：
1.巡视成果显著与巡视工作不聚焦并存。自我们党开展巡视制度探索以来，虽然不同时段巡视工作的重点和关注问题有所不同，但总体上都是为了促进党自身建设和提升党的纯洁性与先进性，完成特定阶段的政治任务。从巡视成果来看，建党早期的特派员制度承担的巡视职责，在某种意义上保障了上情下达，推进了党在秘密状态下工作的顺利开展，使党在严峻的政治条件下仍然保存下来，发展起来，并日渐壮大。在执政条件下开展的巡视工作，对于我们党在和平发展时期依然保持“两个务必”，警示“糖衣炮弹”，起到积极作用。正是由于我们党关注自身建设，尤其是通过巡视制度开展提升党的纯洁性与先进性，才使得在20世纪八九十年代世界风云突变，社会主义阵营出现紊乱的情况下，保持了中国特色社会主义的稳定发展，保证了我们党继续执掌政权和推进政权建设。但是，另一方面既往巡视工作仍然存在一些不足之处，主要有两个方面: 其一是巡视工作定位有待于进一步明确。巡视工作是为了推进党自身监督，应着眼于对这一政治组织的全面监管，尤其是对这一政治组织政治建设方面问题的监管，而不是纠结于业务工作或细枝末节的事宜。从巡视工作发展进程来看，在开始设置巡视制度时，问题意识比较强，巡视的范围和内容比较准确，主要着眼于党的路线方针政策的贯彻落实。但是，伴随巡视工作的推进，巡视范围与对象的扩大，有些巡视工作没有聚焦政治巡视定位，最终影响了巡视的成效。“在十八大之前，一个最显著的现象就是寡头政治（或者官方所说的‘团团伙伙’）的形成和发展。”[10]大批重要政要下马的原因很多，一个重要的原因就是巡视工作没有将政治巡视放在重要位置。其二是巡视工作的监督重点有待于进一步突出。对于党的纪律执行情况、党风廉政建设情况、“三重一大”以及民主决策等制度执行情况应是监督重点。但是，在具体巡视过程中，在这方面的工作做得并不到位。比如十八大之前出现的重大案件，被查的省部级领导干部，多数没有很好的遵守党的纪律，“一把手”缺乏民主作风和廉洁自律精神。
2.巡视范围广与巡视未全覆盖并存。在巡视工作推进过程中，巡视范围不断扩大，涵盖的领域和人员扩大使巡视渐渐形成了治党管党的一把利剑，形成了较大的震慑力。但是，也存在两方面问题：一者是覆盖全面往往顾此失彼，甚至可能出现无法从相对全面的工作内容回归到发现和反映违法违纪线索本职工作上来的情况；二者是重点领域、组织、个体与过程没有覆盖到位，巡视的震慑力打折扣。巡视覆盖不全主要体现在三个方面：其一是在十八大之前，中央和国家机关的党组织基本没有开展是巡视，这是从空间视角来看巡视工作存在的问题。由于中央与国家机关党组织的巡视工作没有开展，使这些领域权力运行可能出现真空。而十八大之前中央和国家机关党组织中的腐败问题，也证明了普及和强化这些领域的巡视工作十分必要。其二是对于党组织的巡视工作没有做到任期内全覆盖，这是从时间节点视角来看巡视工作存在的问题。巡视工作形成震慑的原因不仅仅是空间方面对各个领域的覆盖，对每个领域党的工作人员尤其是领导干部任期始终的全覆盖更利于强化对他们的监管，真正使所有公职人员感受到巡视工作时时处处都存在。其三一些具体与特殊领域中的巡视手段不科学导致的问题还不鲜见。既往巡视由于工作方法不灵活导致一些重要人、重要事方面存在巡视空档，尤其是在围绕一件事、一个人、一个下属单位、一个工程项目、一笔专项经费开展的专项巡视方面；巡视工作回头看与回马枪还没有完全普及开展，一些机动灵活的巡视方法和手段还没有创新发展，致使一些领域、组织和个体不能正确对待巡视、存在应付巡视的做法。特别需要指出的是，十八大之前的“一把手”腐败问题没有得到有效治理，巡视工作的独立性、权威性，以及巡视制度体系化成为国家治理体系和治理能力现代化的重要制约因素，也影响了巡视建设的科学化水平。如郑永年指出的，反腐败不能自己反自己，而应当由别人来反，但这一问题在十八大前一直没有解决好，反腐败往往是自己反自己，左手反右手。[10]
3.巡视中上层监管强与基层监管不到位并存。中国共产党反腐倡廉建设过程中，应坚守“老虎”“苍蝇”一起打。高层腐败需要治理，不治理可能会出现诸侯乱政的局面；基层腐败也需要治理，不治理可能因其就在群众身边且容易侵吞群众利益而引发群众更大不满。巡视制度建设过程中，应当遵循有腐必反的原则，不管是高层还是基层，任何党员干部腐败变质都要受到制裁，甚至清除出干部队伍。十八大之前，尤其是十六大以来，我们党在巡视制度建设与实践中，打倒了一大批中高层干部，像陈良宇、刘方仁、高严、王怀忠、韩桂芝、吴振汉、王昭耀、王有杰、荆福生、李宝金、杜世成、刘志华、邱晓华、郑筱萸等。这些干部不少都是因于巡视工作的发展，如陈良宇案就是在2006年7月份调查上海社保资金案之后，根据巡视组提供的线索和进一步的调查向中央报告以后，由中央决定对他立案检查。任何国家高层干部腐败都是难点，中国也是一样，“当前中国并没有有效的权力制约机制，党的一元领导理念往往异化为党委通吃和一把手领导。”[11]由于权力过分集中很容易出现腐败问题。一般而言，靠同体监督无以解决高层尤其是一把手腐败问题，而我们党能以巨大的政治勇气拿下高官，既源于其自我革命的精神，还源于巡视监督的力量。因为巡视制度可视为一种异体监督，而且具有自上而下的富有力度和权威性的监督向度，有利于发现问题、纠出中高级腐败分子。但是，另一方面由于我们党既往巡视工作只停留于国家与省两级，省级以下的巡察制度还没有普及和推进，造成巡视对象不能完全覆盖到基层，进而出现基层监管的空档，腐败的落势化、小官大贪问题比较突出。如何将巡视工作贯彻到基层，除了强化党的中央与省级巡视之外，还应继续推进市县级巡察制度的建立与完善，在此基础上推动巡视与巡察工作的联动体制与机制。
可见，十八大之前巡视制度建设虽然积累了丰富的经验，也取得了世人皆知的成绩。但是，中国共产党巡视制度建设科学化的路还很长，无论是巡视制度体系还是制度体系的执行都存在较大的提升空间。如何在既往巡视制度建设成绩的基础上进一步提升巡视制度建设科学化水平，不仅是既往巡视制度本身不尽完善、巡视工作仍存在提升空间的必然要求，而且是时代发展变化导致的新实践与新问题出现的必然选择。正如十九届四中全会指出的，中国共产党制度跟进与创新应“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性”。[12]中国共产党只有着眼于党内监督的基本规律，立足时代与实践，从既往巡视制度建设中汲取经验教训，才能更好更快地推进巡视工作发展和不断提升巡视工作成效。
参考文献
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The Communist Party of China's Patrol System Construction before the Eighteenth National Congress of the Communist Party of China: Process, Characteristics and Judgment
Yu Xueqiang
Independent Research Center of Liaocheng University，Liaocheng，Shandong 252059
Abstract: Before the Eighteenth National Congress of the Communist Party of China, the development of the patrol system of the Communist Party of China experienced three stages: initial creation, disruption, and restoration of development. It presented the authority of the patrol subject, the expansion of the patrol content, the uniqueness of the patrol method, and the undulating nature of institutional development. A comprehensive and objective understanding of the historical development of the Chinese Communist Party's inspection system before the 18th National Congress of the Communist Party of China can be judged from the following three aspects:: the obvious results of inspection coexist with the lack of focus of inspection work; the wide scope of inspection coexists with the insufficient coverage of inspection; and the strong supervision at the middle and upper levels coexists with the inadequate supervision at the grass-roots level.
Key words: Communist Party of China; Inspection System; Eighteenth National Congress
作者：于学强（1973-）男，博士，教授，聊城大学廉政研究中心常务副主任，聊城大学政治与公共管理学院副院长，硕士生导师，主要从事中国共产党监督制度研究。
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