摘要:基层避责现象的滋生蔓延,给公共治理造成了系统性冲击。通过“结构—风险—行为”分析框架解释基层避责的内在逻辑,发现基层政府权责分立的现实结构安排不仅无法有效抵御和化解外部系统性风险，还成为内部非系统性风险产生的根源,导致基层行政人员在面对不确定性、不平等性和扩散性风险陡增时,采取组合策略规避直接责任和潜在责任,具体表现为事前纵向策略、事前横向策略、事后纵向策略和事后横向策略。实践证明,避责行为导致了基层政府创新缺失、权威流失、被动回应等严重后果,并引发链式反应,阻碍了政治、经济和社会的良性发展。因此,重新激发基层创新活力,亟需持续深化行政体制和机构改革,构建危机管理和风险动态防控机制,实现激励与约束的动态平衡。

关键词:权责分立；风险管理；避责行为；基层政府；行政体制改革
作者：倪星,中山大学中国公共管理研究中心教授(广州510275);王锐,中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生(广州510275)。

引言

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视党风廉政建设和反腐败斗争,通过规范权力运行、建立健全监督体系、落实全面从严治党责任等重大措施，实现了反腐倡廉的常态化、程序化和制度化，“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”,为奋力推进新时代中国特色社会主义事业，切实促进经济社会高质量发展,提供了坚实的政治保证。然而,在全党上下纠正“四风”取得重大成效,政治生态发生根本性转变的同时,形式主义、官僚主义在一定程度上仍然存在。尤其是基层避责现象逐渐萌生，进入了具体的行政过程领域,表现为适度遵从和谨慎反抗的混合产物。在一定自由裁量权空间内,基层行政人员象征性地遵从上级安排，却选择性地执行命令，以期满足上级要求的最低标准。与此同时，他们力图巧妙地避免直接与上级权威形成公开对抗,在表达懈怠意愿时规避了正面冲突带来的不利影响,并逐渐演化为一种无组织的集体行动。相较于以往经济绩效导向的积极创新,现阶段基层行政人员更倾向采取审慎的中立态度,以风险最小化的避责行为来应对日益严格执行的规章制度和行为准则。总体来看,这种消极行为的客观形成与滋生蔓延,给基层治理造成了系统性冲击。

从历史上看,避责现象是人类政府过程中的一种古老现象,在不同时代以不同表现形式而存在,并引起了决策者的高度关注。在解放战争和新中国成立初期,毛泽东就多次批评形式主义和官僚主义,“盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示,这不是真正在执行上级的指示,这是反对上级指示或者对上级指示怠工的最妙方法”。在改革开放时期,邓小平针对“遇到责任互相推诿,遇到权利互相争夺”、“忙于请示报告,批转文件”等现象提出过明确批评。随着中国特色社会主义进入新时代,类似问题仍然不容忽视。习近平总书记近期就新华社一篇题为《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章作出指示,明确指出:“文章反映的情况,看似新表现,实则老问题”。从西方经验来看,启蒙时代的社会契约论思想提出天赋人权、人民主权、自由和法治等诸多原则,通过权力制约奠定了西方现代国家的制度基础。时至今日,西方国家仍通过选举政治、政党竞争、分权制衡等方法,规范和约束政治权力,旨在实现政府的“可问责性”。然而,在制约权力的同时,这些国家经常出现“否决政治”问题,政党间的避责现象严重,决策失灵和管理低效并存,导致政治衰败和发展受限。在一些欧洲国家,经济危机导致政府财政收入紧张,但社会福利需求却刚性增长,从而出现福利政策陷阱,同样诱致了政府避责的大规模频发。

要探究避责现象持续存在的根源,必须回归到政府制度设计中,透析现象背后的本质。基于治理公共事务的需要,人类社会必然要成立政府。而在保障政府规范有序运行的一系列制度设计中,权责配置是最基础性的重要安排之一。显然,作为政府权责配置的理想状态,权责一致通过明确的标准授予权力,匹配相应责任,有助于形成稳定的行政心理预期和行为准则。但是囿于现实的复杂性,政治过程中行政责任的人民性与专业性、发展性与规制性、进步性与自利性、整体性与碎片化之间存在着客观张力,导致权力与责任之间很难实现绝对平衡,权责分立成为常态。权责分立客观上重塑和放大了各类风险,直接影响个体的成本—收益计算,诱发避责行为。由此可见,我国当前基层避责现象的出现,既有历史延续过程中的老问题,又有现代化过程中的新表现,同样与发展条件、环境约束和制度建设密不可分。

当前,中国正处于新时代重要战略机遇期,各项事业的持续健康发展,不仅需要全局性的政治责任保障,更需要变革性的创新动力。然而,基层治理实践中存在以僵化的行为应对组织内外挑战,甚至直接以消极被动态度规避组织创新的现象,客观损害了全面深化改革过程中基层治理所急需的积极性、主动性和创造性。因此,如何充分激发基层政府活力、凝聚发展力量,已成为亟待解决的共识性问题。应该说,以全面考察基层避责现象为出发点,重点讨论政府制度安排对组织及其成员行为的影响,以权责分立结构下风险扩散作为核心解释机制,深入分析基层避责行为的表现形式、发生机制、负面后果及可修复性方案等,进而提出启动相关制度改革、重新激发基层创新活力的对策建议,必然具有重要的现实意义和战略价值。