来源： 政治学人

一、研究背景

领导干部对一个国家、一个组织的意义不言而喻， 毛泽东主席说过，政治路线确定之后干部就是决定因素，邓小平同志在92年南方谈话时也曾提出，党和国家事业兴衰成败“关键在人”，其内涵在于强调关键在干部。在广大民族地区，干部的作用更为明显，“人” 的问题解决不好，民族问题就不可能解决好。截止到 2009年，我国共有少数民族干部290多万人，约占干部 队伍总数的7.4％，根据国务院公布的资料，此后几年中少数民族干部人数还一直在增长。在民族干部中， 县处级领导干部的作用非常关键，建立一支高素质高 能力的县处级干部队伍，对于民族地区的稳定和发展具有非常重要的意义。成长管理是打造优秀干部队伍的一条良好途径，是建设好民族地区县处级干部队伍的关键。那么，现有民族地区县处级干部的成长状况如何，有什么样的成长规律，碰到了哪些成长问题，又可以通过什么方法来解决这些问题呢?本文将在综述理论的基础上，通过二手资料、问卷调查和访谈的结果 呈现和讨论以上问题。

在近年的理论研究中，干部成长是一个热点，研究可以分为两大类。一类是从总体上研究干部成长规律和影响因素。李花子、郭庆舜以江西省为对象，研究了县乡干部成长路径，并探索出符合新形势的干部成长规律。袁国友以云南省县乡两级领导干部为研究对象，总结了成长发展特点，并提出了成长建议。韩顺利针对领导干部成长出现的停滞现象，分别从主客观原因方面给出对策。第二类是专门针对一些特殊干部群体进行研究，其中主要是针对青年群体、女干部所做的研究。林学启根据中央领导的讲话内容，对青年 干部成长提出“忠诚党的事业、心系人民群众、专心最好工作、不断完善自己”四方面的要求，并进行了详细的阐述。郝敬东主要聚焦于转型期的青年干部，研 究了其主要思想状况并针对性地提供可行性的建议。刘峰、张国玉从领导科学的角度阐述了青年干部成长过程中需要注意的问题，提出了对于青年干部的建议。还有部分学者把视角聚聚在女干部身上，其中比较有代表性的学者是马秀玲，她搜集了我国地级市女性党政一把手公开资料并进行统计分析，总结出了女性干部的成长规律特点，提出从基层领导干部开始给女干部更多的晋升机会等具体建议。

相较于青年干部和女干部，少数民族干部同样非 常具有自身特点，但该领域的深入研究较少。郝文明、何龙群、刘丽霞等都做了很多有益探索，并对少数民族干部的成长提出了很多建议，目前的研究多为定性研 究或者案例研究，研究相对泛化，该领域研究的空间仍然很大。

本文以民族地区县处级干部为对象，采用数据统计与个案访谈相结合的研究方式，对民族地区县处级干部的成长特征、障碍和对策进行研究。本文中所指的民族干部都是指的民族地区干部。

二、民族地区县处级干部的成长特点

在民族地区干部成长专题的调研中，我们以2017 年7月为时间节点收集了民族地区最有代表性的八 省区全部644个区县党政一把手的基本信息，同时为 了进行对比研究，也收集了中部(山西、河南)、东部(福 建、江苏、山东)和西部(四川)的六个非民族省的全部 763个区县(由于民族地区多为西部地区，非民族地区 省份本研究只选择了四川)党政一把手的基本信息。 所有党政一把手的信息都来自于政府网站和实名正式 网站，信息准确可靠。在民族八省区和被选为对比样 本的非民族六省中，县处级干部应收集信息人数2816 人，收集数据完整人数2592人，达到92．05％，调研对象 分布广泛，样本覆盖面大，能较好反应出民族干部成长 的基本特点。在此处，选择区县党政一把手的资料作 为研究样本，一是因为一把手在干部成长中最具有代表性，二是资料能够通过正式网站获取能保证真实性， 而副手或是所有县处级干部在资料收集的难度和精确性上都有问题。下面，本文将从这些数据中发现的民族县处级干部的成长特点总结如下。

1．民族地区县处级干部总体成长情况良好，受教育程度总体较高，干部年轻化建设较好，少数民族干部 在干部中的占比基本合理

在受教育程度方面，从统计结果(见表1)来看， 民族八省区县处级干部中本科及以上学历干部占比 95.22％，硕士及以上学历干部占比43.2％，显示民族地 区县处级干部受教育情况良好，绝大多数干部拥有本科及以上学历。

 

在干部年轻化方面，统计显示，民族八省区县处干 部的平均年龄和45岁以下干部占比分别为48.55岁、 23.69％，这一组数据甚至高于样本中非民族省份的 49.03岁、18.33％，说明总体而言民族地区县处级干部在年轻化建设方面做的不错。(见表2)

 

在少数民族干部占比方面，民族八省区少数民族干部占比43.47％，和少数民族人口在八省区总人口中 的占比45.16％大致相当，少数民族干部占比合理。 从具体省区来看，在西藏自治区，县处级干部中藏族和 其他少数民族占56.25％，内蒙少数民族县处级干部占 比为46.37％，新疆、广西、贵州、青海等地县处级干部 中少数民族干部占比也都达到40％以上，占比较高。 云南省县处级干部中少数民族干部占35.65％，与少数 民族人口在全省占比(33.37％)相当。宁夏回族自治区县处级干部中少数民族干部占比是最少的，但是也 达到了27．27％的水平。因此，无论从总体还是从单个 省份来看，少数民族干部的占比都比较高。合理的少 数民族干部的占比，保证了少数民族的代表性，也说明了民族干部的成长总体情况较好。

2．民族县处级干部在成长方面也存在一定内部差异，在学历层次和干部年轻化方面参差不齐

在学历层次方面，广西和内蒙县处级干部学历水平层次较高(见表1)，硕博学历比例分别达到66.66％、 51.46％的较高水平，而部分省区如西藏、云南的高学历 干部比例比较低，硕博学历者占比分别为24％、25.2％， 最高的广西和最低的云南相差41.42个百分点，差距非常大，说明成长情况很不同。

在于部年轻化方面，民族地区内部差异化也较为明显。西藏和广西在年轻化程度较高，这两省区45岁 以下县处级干部的占比分别为41.84％、30.91％，远高 于青海和内蒙的13.7％和12.05％(见表2)，最高的西 藏和最低的内蒙相差29.79个百分点，差异很大。从平 均年龄来看，西藏、广西的县处级干部的平均年龄分别 为46.93岁、46.97岁，也低于八省区的均值48.55岁， 这些都说明两地区的年轻化趋势比较明显。但民族八省区的剩余省份中，较多县处级干部年龄分布在46岁 以上，比较突出的是内蒙和青海两省区。内蒙县处级 干部的平均年龄在50.56岁，46岁以上人员占比达到 87.96％。青海县处级干部的平均年龄在49.93岁，46 岁以上人员占比达到86.3％。可见，部分民族省区在县处级干部成长方面存在年龄老化问题。

3．民族地区县处级干部成长路径相对稳定且常态化，晋升速度尚可，与非民族地区相当

民族地区县处级干部晋升路径比较稳定，一般遵 循“科员——副科——正科——副处——正处”的路径。但在这几个阶段的成长中，显著特征是从“副科到 正科”的平均时间最短，统计的结果显示(见表3)，民 族地区县处级干部从科员到副科平均需要6.07年，从 副科到正科平均需要3.93年，从正科到副处平均需要 4.62年，从副处到正处平均需要6.21年。整体而言，民族八省区民族干部的晋升速度尚可，从我们统计的结 果来看与非民族地区相当，八省区民族干部从科员到处级的平均时间为20.83年，非民族省区干部的晋升时间平均值为21.24年。这说明从人员晋升提拔速度而言，民族地区干部与非民族地区干部没有很大差别，甚至要略快于非民族地区。

 

4．与非民族地区县处级干部相比，知识层次是民族干部成长的中的一个短板，民族地区县处级干部任职科员的时间也较长

民族地区县处级干部较非民族地区县处级干部而言，学历处于较低水平，如表1所示，民族八省区硕博研究生所占比例为43.2％，非民族省区硕博所占比例为53.66％，低了10个百分点，可见，高学历干部占比有较大提升空间。在成长速度上，民族地区县处级干 部其任职科员的平均时间为6.071，比非民族地区干部 的5.107高出近一年(见表3)，统计显示民族干部任职 科员的时间较长，当然，这可能和民族干部学历起点较低、工作时问较早有关。

三、民族地区县处级干部的成长障碍分析

影响干部成长的因素很多，主要有环境氛围、人才 机制等外部因素和个人自身的内部因素，这些因素中不好的方面成为了成长障碍。有关成长障碍的调研， 很难通过网络资料等获取，我们针对这一问题专门采用了问卷调查和深度访谈两种形式，以北京某民族干部培训单位为基地，以全国各个民族地区的学员为主要对象，历时一年，以问卷为主，访谈为辅，最终完成此次调研，调查问卷几乎涉及了整个年度到该干部培训 单位参加培训的所有县处级民族干部。调研对象分布广泛，来自全国各个少数民族地区，包含了民族八省区 和其他地区的部分民族州县，样本覆盖面大，能较为客观反应当前县处级民族地区干部的基本情况。共发 放问卷920份，回收751份，有效问卷493份。问卷调查中总样本的具体情况如下：年龄分布上，40—50岁居 多，占比为57.88％，其次为3l-40岁，占比为23.15％， 51岁以上的占比17.37％，31岁以下的占比1.6％，平 均年龄为44.2岁；性别分布上，男性占比72.85％，女 性26.35％；工作地区分布上，民族八省区占比61.69％， 其他地区占比38.31％；工作年限的分布上，21年以上的占比为59.08％，11-20年的占28.94％，10年以下占 11.98％，平均工作年限为23.99年；学历分布，本科最 多，占比为66.47％，硕士其次，占比为22.36％，本科及 本科以上学历者占到91.62％。此外我们共进行了52 人次的访谈，主要针对民族地区干部的成长问题进行深度交流，访谈司局级干部13人，县处级干部49人， 都是来自民族地区干部。研究中，问卷调查为主，深度访谈配合问卷使用，两类调研的结果在下面的分析中都有所体现。

经过调查研究发现，对民族地区县处级干部这个群体而言，障碍主要体现在下面几个方面。

1．环境障碍，主要体现在民族干部成长中的组织氛围、领导培养、展示机会和成长平台上存在的障碍

问卷调查显示，在“较少参与单位重大项目或核心业务的机会”、“组织氛围不好”、“专业不对口”等11个 选项中，均值排名前三的分别为“领导不关心”、“组织 氛围不好”、和“缺少施展能力机会和平台”(如表4)， 均值分别为3.07、2.97和2.95(按“有很大影响”、“有 影响”、“说不清”、“没影响”顺序从4到1赋分，以下涉及到影响成长的客观和个人障碍的问卷调查都按此方 法赋分)，说明成长中县处级干部所处的组织环境(包括领导、组织氛围)对其成长影响比较大，尤其是“领导不关心”一项有93.20％认为“有影响”或“有很大影响”，显示领导在培养下属成长中的重要作用。同时， 展示平台的缺乏也对民族干部成长产生了比较大的影响，82.25％的民族地区县处级干部认为“缺少施展机会和展平台”对个人成长“有影响”或“有很大影响”。

 

我们在访谈中也印证了这一点，很多领导干部提到，所在的组织氛围没有提供足够多的成长养分，上级领导关心业绩高于关心下属能力发展，个人能力的提高很多时候主要靠自己。组织氛围建设不好，领导没有给以更多的指导和帮助，会极大影响民族干部的成长。此外，能力成长需要在实践中不断提高，如果没有机会和平台，干部的实践能力很难提升。一位来自宁夏的干部在回顾自己成长时候就提到个人能力在一次承担全国少数民族运动会的承办工作中得到了很大提升，同时也给了展示自己危机处理等能力的机会，对个人成长帮助很大。我们应该注意多给县处级干部参与重大活动的机会，给他们施展的平台。

2．机制障碍主要体现在民族干部成长中面临的绩效考评和培训机制方面的不足

在民族地区县处级干部成长中，绩效考评和选拔机制方面的问题不利于激发其成长动力，也会在一定程度上阻碍更优秀的干部到更高岗位上去锻炼提升， 培训机制的落后则不利于民族地区县处级干部更快更科学的成长。

绩效考评机制的问题在问卷调查中体现得很明显，“工作业绩难以评价”这一障碍排名第四，均值为 2.92，78.93％的干部认为这一要素对个人成长“有影响”或“有很大影响”。绩效考评机制的问题在整个公 务员系统中是个非常突出的问题，在考评要素、考评等级、考评方法等方面都还在探索阶段，在科学性和公平 性上都亟待提高，这些问题在民族地区县处级干部考核中同样存在。同时，由于民族地区的特殊性，在管理目标是上和其他地区有一定差异，稳定等目标在民族地区需要进一步强化，必然要求在绩效考评目标卜不 同于其他地区，再加上文化差异、社会经济发展基础等的不同，就要求民族地区需要在公务员考核整体系统 的基础上考虑绩效考评的特殊性，加人特殊的考评指标并适当调整考评权重。

落后的培训是阻碍民族地区县处级于部成长的另 一个重要因素，在我们针对“民族干部迫切需要解决问 题”的调查中，48％的人选择了“培训”(如表5)，排名 第一，远高于第二名“身心健康”(28％)，说明民族地 区县处级干部在培训上的紧迫性。同时，在针对“影响 民族干部成长的客观障碍”的调查中(如表4)，74.53％ 的被调查者认为“缺少国内培训”影响了个人成长， 54.86％被调查者认为“缺少国际交流”影响了个人成长，可见培训尤其国内培训方面的不足在很大程度上 影响了民族地区县处级干部的发展。培训的落后主要 是由于培训机制的落后，现有培训机制在培训师资、课程设计、培训成果转化等方面都缺乏针对性，在培训方法、培训效果评价等方面也都存在不足。在针对民族地区县处级干部的培训中，数量不少，但高质量的培训不多，且很多课程有同质性，培训水平总体较低。

 

3．个人障碍，是指民族地区干部成长中个人方面的不足带来的负面影响，对民族地区县处级干部而言， 主要体现在精神风貌和业务能力方面的不足

在阻碍民族地区县处级干部成长的个人因素中， 精神风貌方面的影响最大，而这又恰是目前我们不太重视的。从我们的调查来看，在列出的“安于现状”等 11个选项中，前5个因素中有4个是精神风貌方面的 因素(如表4)，其中“安于现状”、“作风不正”排名前两名，均值分别为3.17和3.10，从百分百来看，89.84％和 84.20％的民族地区县处级干部认为这两项影响了个人成长，比例很高。“消极悲观”、“心胸不够宽阔”分别排名第4、第5，均值都在3.0以上，这两个因素也属于 精神层面的，说明精神提升是目前民族地区县处级干 部需要重点解决的一个问题。

“业务处理能力不强”是阻碍县处级干部成长的另一个重要因素，该选项得分均值为3.06，86.02％的人认 为这一要素影响到了个人成长(如表6)。业务能力不 足在民族干部身上一方面体现在具体事务能力上，也体现在危机处理能力和协调沟通能力上，后者尤为突出，对民族地区干部也尤为重要。我们在访谈中，很多县处级领导都提到了这一点(新疆西藏的领导干部对这点的强调尤多)，县处级干部有很多时候要直接面对基层，大多突发事件都需要他们马上处理，对危机处理能力和沟通协调能力要求很高，在突发事件较多的民族地区，危机处理能力和现实要求还有很大差距。而与业务处理能力相比，“理论知识”的障碍就没有那么大了，在我们的调查中，“理论知识不扎实”这一选项排名倒数第二，这一问题显得没有那么紧迫。

 

四、民族地区县处级干部的成长建议

1．完善干部管理体系，营造良好的工作氛围，为少数民族于部成长提供软硬两个方面的良好环境

正如前面调研结果显示，民族地区干部成长受到工作氛围和考评激励机制软硬两个方面的制约。所以， 一方面要营造民族干部成长的良好工作氛围，结合当前的“两学一做”等重要学习实践活动，充分发扬民主 精神，树清风正气，通过建设良好健康的上下级关系和积极向上的组织氛围为民族干部成长提供一个良好的 工作软环境。另一方面，要建立健全一套科学的人才 综合评价机制和人才成长激励机制，在人才评价上坚 持短期贡献与长期贡献相结合，内部评价与外部评价相结合，并在科学考评的基础上，充分考虑民族地区条 件艰苦这一特征从而对民族地区干部在晋升、薪酬方面倾斜，为民族干部成长提供更科学更有力的激励力量。

2．加快少数民族人才梯队建设，加强少数民族后备干部的培养，加强民族地区干部的职业生涯管理

在民族地区，县处级少数民族干部乃至于所有少数民族干部成长中，人才梯队建设问题是一个突出问题。包括县处级干部在内的所有干部选拔都必须从下一级干部中产生，目前少数民族地区县处级干部选拔 中，很多时候由于没有可选择的民族干部而只好放弃 提拔民族干部，原因是正科级少数民族干部无论在数量还是素质上都有不足。解决这一问题的方法是加快少数民族干部人才梯队建设，不断扩大人才备选基数和质量，扩大基层干部队伍，大力提拔科级少数民族干部，重视不同层级的少数民族干部的人才队伍建设，只 有这样，才能在为县处级少数民族干部提供人才来源， 同样也才能为地厅级及以上少数民族干部提供优质来 源，最终让整个民族干部队伍健康成长。职业生涯的设计对民族地区县处级干部成长也很重要，一方面要 建立好干部发展的诊断和咨询，可以根据干部个人的个性、兴趣等特点给以职业生涯指导，另一方面要重视 建立干部成长的双通道，让一些业务干部走一条专业发展通道。

3．建立基于人才战略的民族干部培训体系，提供 针对民族地区县处级干部的精准培训，尤其要注重业务能力和提升和工作作风的改善

如果没有一个系统化的培训体系，包括县处级干 部在内的所有民族干部的成长问题都很难解决，本文将提出建立民族干部培训体系的具体设想，以期通过 培训探索解决民族干部成长中的一些问题。首先，这 一培训体系必须是在国家对干部和民族干部两方面的 人才战略指导下设计的，没有战略导向的人才培养体系将丧失基本的针对性和前瞻性。2013年6月，习近平总书记在全国组织工作会议上提出好干部的五条标准，即“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正 廉洁”，在2014年的中央民族工作会议上，习近平同志又提出了民族干部的三个要求，即“明辨大是大非立场特别清醒、维护民族团结行动特别坚定、热爱各族群众 感情特别真挚”，确定了民族干部在思想上、行动上、感情上这三个标准。以上对“好干部”和“民族于部”所确定的这两类标准具体明确，体现了党和国家的干部管理战略导向，如果能在一起使用，可以较好实现对民族干部的全国一般性和民族工作特殊性这两方面的要求，可以作为设计民族干部培训体系的人才战略指导。

这一培训体系的设计还要以胜任能力为基础，要把胜任能力的培养作为培训的主要目标。在胜任能力基础上设计的胜任力素质模型是一个被验证了有很强 实用性的工具，尤其在培训和招聘方面效果良好。我们可以建立起不同级别的民族干部的胜任力素质模 型，找到做好这些职位所需要的各种能力素质要项，根据民族干部在这些要项上和模型的差距来设计培训项 目，并根据不同能力要项特征来设计更适合的培训方法，这样培训的目的会比较有针对性，效果也会更好。

在人才战略和胜任力的基础上，我们可以设计出 一个全面的培训体系，具体包括师资体系、课程体系和 流程体系三个部分，师资体系和课程体系是主体，流程体系是保障。师资体系设计中，一方面要考虑讲师的 内外结合，比如民族知识和民族事务类的要课程更多 考虑民族系统内部师资，而通用能力和知识则更多考 虑外部师资，另一方面也要考虑理论讲师和实践讲师 的结合，现有培训中专家学者偏多，而实践类教师偏 少。课程体系设计中，一要考虑课程安排，主要包括课堂学习、实践学习和课程板块设计，二要考虑课程支撑 体系，主要包括教材、案例库、数据库、在线学习系统， 三要考虑授课方法，尤其要重视行动学习、情景模拟等 成人培训方法的使用。在民族干部培训体系的设计中， 要重视体现民族干部培训的特点，尤其要重视民族干 部案例库的建设，案例教学在干部培训中非常重要，而 目前民族地区公共管理的案例严重缺乏，对教学效果影响很大。

在民族干部培训体系建设的基础上，我们可以针 对民族地区县处级干部进行精准培训，从而更好更快 帮助其成长。我们在访谈中发现，目前民族地区县处级干部的培训机会并不少，但很多培训在效果上并不 理想，主要原因在于在能力提升上缺乏针对性和系统性，有些课程内容甚至有重复，所以，我们在重视培训 时，要特别重视培训的针对性，提高其精准度。在培训 精准度提升方面，一是加强民族地区县处级干部培训 需求的调研，提供培训需求的精准度，在培训需求的基 础上转变培训模式，放弃现有的无针对性课程体系， 甚至要放弃部分培训机构近年刚采用的菜单式培训， 直接进行“量身定做”式培训，提供特定群体的需求设 计课程体系，二是更多设计基于未来需要的课程，要考虑未来挑战对民族地区县处级干部的要求，提高培训的精准度。总之，要实现民族地区县处级干部培训精 准度的提高，既要提升面对现有需求和现有问题的精 准度，也要提升面对未来挑战的精准度，提供针对新法规、新政策、新文件和新形式、新问题的专门培训。

4．注重在锻炼中成长，通过多岗位锻炼、基层锻炼和挂职等多重形式提升民族地区县处级干部的实际能力

岗位轮换能够让民族干部在不同的工作背景及岗位职责下锻炼不同的工作能力，获得多方面的技能及 工作经验，实现能力在宽度上的提升。那么，县处级 干部最佳的轮岗个数是多少呢?根据调研数据显示， 49.9％的民族地区县处级干部认为轮岗至少三个岗位才能较好的处理民族事务(如图1)，无论是总体数据还 是八省区或是专门针对新疆、西藏的调查，这一数据的 结论都是一致的，近半数的民族地区县处级干部认为需 要经过三个岗位的锻炼才能较好提高个人能力和发展。

 

此外，基层经历和挂职锻炼同样对民族地区县处 级干部成长非常重要，77.63％的被调查者认为“缺少 基层工作历练”影响个人成长，认为“缺少挂职工作历 练”会产生影响的比例则为66.31％。在挂职锻炼中， 到发达地区挂职非常重要，在我们访谈中，多位干部提 到了到北京、上海发达地区的挂职对自己视野和能力提升的重要作用。总之，多岗位锻炼、基层经历和挂职锻炼是实实在在的经历和体验，能在经验、视野、知识和能力等方面实现无可替代的提升作用。

从长远来看，民族地区县处级干部队伍的成长还要依靠民族地区教育水平的提高，从全国范围来看，民族干部更多来自民族地区，只有提高民族地区教育水 平，才能产生高素质的人才，也才可能有高素质的县处 级干部队伍。