来源：廉政学学科建设项目

    摘 要：监督执纪“四种形态”是写入《中国共产党章程》的一项监督执纪新规定，也是最能体现党的十八大期间反腐倡廉理论的核心概念。目前对该项政策的理解大多局限于微观工作层面，缺乏战略性思考，因而导致实践运用中出现了一些与“四种形态”目标相违背的做法。只有从战略高度认识“四种形态”的价值，才能把握其核心内涵和精神实质。“四种形态”的提出有特殊的时代背景，它有特定的理论架构与主要内容，具有三大理论贡献。针对战略落实困难问题，建议采取有针对性的措施保障“四种形态”结果自然形成而非人为催熟；要避免急于求成，要有长期作战的准备和安排；坚持一把尺子量所有党员干部，防止监督执行不公平、不平等。

关键词：全面从严治党；“四种形态”；监督执纪；理论创新

基金项目：中国社会科学院登峰战略“特殊学科”廉政学项目阶段性成果

作者简介：蒋来用，男，中国社会科学院中国廉政研究中心副秘书长、社会学所廉政研究室主任、中国社会科学院廉政学学科带头人。

2015年9月24日，时任中共中央政治局常委、中央纪律检查委员会书记的王岐山同志在福建调研时提出监督执纪“四种形态”。2016年10月27日，中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议审议通过《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》），对“四种形态”作出了专门规定：“运用监督执纪‘四种状态’，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。”2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中提出：“坚持开展批评和自我批评，坚持惩前毖后、治病救人，运用监督执纪‘四种形态’，抓早抓小、防微杜渐。”2017年10月24日，中国共产党第十九次全国代表大会通过了关于《中国共产党章程（修正案）》的决议，将监督执纪“四种形态”写入党章，成为党的纪律的重要内容。“四种形态”单独作为一个条文出现在党章和党内基本法规中，足见其地位之特殊、功能之重要。但遗憾的是，对于“四种形态”的功能作用往往停留在浅层次的理解上，大多拘泥于具体工作，并没有从战略层面认识到“四种形态”对中国反腐倡廉建设乃至全面从严治党的理论贡献和价值。一项新政策的提出和实施，要产生持久的影响力和作用，不能仅仅带来工作制度和工作方式上的变化，更为重要的是使监督执纪人员乃至整个党员群体和社会成员的观念文化和思维方式产生深刻的转变。“四种形态”给党内政治文化和社会思想观念带来巨大的变化，并且持续产生这种作用。仅仅从工作或战术层面来理解“四种形态”，由于理论上不能对其核心内涵和精神实质准确深入理解，那么在执行的时候就难免出现偏移。

 

一、战略背景：“四种形态”产生的特殊时代

我们党每一个新的政策或理论的提出，都深深烙着时代的印痕，并受特定时空条件的约束。“四种形态”并不是空想出来的，而是在实践基础上总结归纳出来的理论成果。“四种形态”的提出是中国政党体制自我完善过程中的现象，具有很强的现实性。

当今我国的反腐败形势发生巨大变化，这是“四种形态”提出的重要政治背景。2014年1月14日，习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上提出，“滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂，一些不正之风和腐败问题影响恶劣、亟待解决”。1993年以来，中央对反腐败形势的判断一直用“依然严峻”一词；但从2014年开始，又增加了“复杂”二字。我们可以从三个方面来理解“严峻复杂”的反腐败形势。首先，从广度而言，职务犯罪人多面广。2013年以来，法院每年审结的贪污贿赂、渎职侵权犯罪的均有3万人以上。原来认为是“清水衙门”的部门和单位也有不少腐败，清水不清、净土不净。一些学校校长、医院院长等均被“糖衣炮弹”击倒，其中不少是高级职称的专家，甚至是享有相当声誉和威望的院士，使“白衣天使”“人类灵魂工程师”等道德标志受到玷污。其次，从深度而言，多个地方和部门出现“塌方式腐败”。如原山西省委班子多数成员，国家发改委能源局、发改委价格司等单位多名领导干部因腐败被调查，“前赴后继”现象也时常出现。再次，从烈度而言，大案要案较多。440名中管干部和军队高级干部，其中包括政治局常委、政治局委员会、中央委员因腐败被调查。不少腐败分子涉案金额大，家中搜出上亿元现金。如从煤炭司原副司长魏鹏远家中搜出现金折合人民币2亿多元。还有的小官巨腐，涉案金额都上亿元。如西安市雁塔区丈八街道东滩社区居委会原主任于凡索贿5000万元并涉嫌挪用集体资金4000万元①；河北省秦皇岛市北戴河区供水总公司原总经理、秦皇岛市城管局副调研员马超群家中搜出现金人民币9002万元、美元428452元、黄金37公斤、房产手续68套②。严峻复杂的反腐败形势表明，较长一段时期监督执纪方式虽然取得了效果，但并未有效遏制腐败蔓延的态势，监督执纪理念和方式迫切需要调整和改革。因此，“四种形态”作为监督执纪的新理念和新方式应运而生。

监督执纪的有效做法是“四种形态”产生的重要实践基础。“四种形态”是对实践有效做法的总结提炼和归纳。马克思主义哲学认为，物质决定意识，认识来源于实践。“四种形态”并不是凭空想出来的，而是来源于多年来尤其是党的十八大以来党风廉政建设和反腐败的实践探索。因为长期存在的严重腐败问题和不正之风，党的十八大以来的监督执纪发生了很大的变化。中央纪委带动地方各级纪委转职能、转方式、转作风，聚焦主责主业，党委和纪委同时扛上主体责任和监督责任，纠风治乱抓铁留痕、驰而不息，打“老虎”拍“苍蝇”不松手、不松劲，全面从严治党不断深入推进。“四种形态”中列举的措施，不论是批评和自我批评、约谈函询、批评教育、纪律处分、组织处理还是刑罚手段，监督执纪实践中都早已存在并大量运用。但这些措施在十八大前后运用的效果却有很大差别。党的十八大之前，有的措施在一些地方和单位运用效果不明显；但党的十八大以来，在全面从严治党的环境下，运用新的理念和方法，同样的措施发挥了重要作用，即使像批评教育、提醒谈话这种比较软性、不具有强制力的措施，都产生了较强的约束力。监督执纪的有效性推动反腐败形势迅速转变。2015年1月，十八届中央纪委五次全会还认为“腐败和反腐败呈胶着状态”；但到2016年1月，十八届中央纪委六次全会就认为“反腐败斗争压倒性态势正在形成”；2016年年底，中央政治局会议又作出了“反腐败斗争压倒性态势已经形成”的判断。2017年1月6日，习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上提出，腐败蔓延势头得到有效遏制。中国城乡居民对于反腐败的信心度已经从5年前的不足60%③，连续攀升为2013年度的73.7%、2014年度的75.8%、2015年度的86.9%④。实践证明，监督执纪的措施需要正确的理念和方法的指引才能释放出强大的效力。提炼出标识性概念并将这一正确的理念和方法鲜明地标记出来，这不仅是反腐败新实践的强烈呼唤，也是廉政建设理论的需要。

迫切需要解决的突出现实问题是“四种形态”产生的直接动因。管党治党有很多手段和措施，既有道德性的和纪律性的规范，也有大量行政性措施，还有刑罚性的手段。思想教育、道德感化、理想熏陶、正面引导、典型示范、以上率下等措施，能帮助党员领导干部树立正气，培养廉洁守纪、修身自律的道德品质。但在党风政风松弛的环境下，正面的道德教化功能在弱化，违纪违法行为大量发生，强制性约束不得不经常性地运用。每年运用纪律处分和组织处分的都有几十万人次。当违纪违法行为成为一种亚文化的时候，对违纪违法行为进行惩处的措施的效用就会大幅减弱，有的措施甚至效用为零。有的学者在总结党的十八大前管党治党的教训时提出，党的纪律原本包括很多方面，但执行得越来越少，监督执纪的手段越用越少，差不多就剩“双规”审查了⑤。一方面由于机构和编制的硬性约束，不可能指望通过外延扩张方式来扩充监督力量；另一方面则是大量监督执纪措施效用降低或“闲置”，其影响力、威慑力和强制力减弱。监督机构和人员的有限性与监督执纪措施的功能退化同时出现，最后必然出现管党治党不力，党组织软弱涣散、组织性差，党组织和党员领导干部纪律性和自律性差，“问题”干部不断增多，并且“得病”后缺乏及时救治，“病情”不断加重。在较长一段时期，监督执纪的一个重要方面是办大案要案，把解决严重的腐败问题作为优先战略，监督执纪政绩考核偏重查办重大腐败案件，因而一些地方和单位出现“抓大放小”的现象，纪检监察机关与司法机关职能趋同化现象比较严重。在这种监督执纪理念的指导下，纪检监察机关职能发生了扭曲，监督执纪方式和方法不适应，解决不了腐败和不正之风大量增加的现实。管党治党方面出现了很多奇怪的现象。例如：有的地方和单位党员不违法就很少有人管、很少被追究；开除党籍得等到终审刑罚判决之后，有的甚至到了监狱还没有开除党籍；受到党内纪律处分，但行政职务和待遇并没有太多影响；等等。因为纪律尺度掌握过宽，执行不严，对小问题、小细节抓得不早、不深、不细，党内政治生活松散，正常的政治生态和政治文化受到损害，一些党员领导干部因而产生了错觉和误判。有的认为，只要不是腐败犯罪，其他问题都不是事，吃点喝点算不了啥；有的认为，只要不开除党籍，其他党纪处分可有可无；对批评教育、通报批评、诫勉谈话、书面检查等更觉得无所谓。畸形的政治文化必然产生不正常的政治现象。因此，较长一段时期党内出现“要么是好同志、要么是阶下囚”的两极分化现象。在党员干部腐败犯罪被发现之前，往往都当作“好同志”对待；一旦腐败犯罪被揭发，则立即将其打入大牢予以严惩。“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”⑥主要依靠刑罚来治理国家和社会，成本非常高昂，并且效果并不一定好。刑罚是宝贵的司法资源，不到万不得已一般不会动用。经常性动用刑罚手段，刑罚的威慑力就减弱，受刑人往往缺乏知错改错悔罪之心。有效运用道德教化，用纪律和规矩引导和规制人的行为，及时纠正小错误，才能培养羞耻之心。倘若批评教育、党纪轻处分等手段得到了充分有效的运用，严重违纪问题就必然会减少。党的十八大以来，中央和中央纪委总结了监督执纪的经验和教训，针对管党治党实践中的突出问题，适时提出“四种形态”，转变监督执纪理念，调整监督执纪方式方法。这一转变不仅对纪检监察干部工作方式产生巨大影响，同时对全体党员尤其是党员领导干部对法纪的态度和行为产生强大影响，必将对政治生态和政治文化产生新的作用力。

加强反腐败国际合作是“四种形态”产生的国际背景。现代科学技术和交通工具的快速发展推动全球化和一体化快速发展。当今的中国离不开世界，世界也离不开中国。中国对外合作和交往越来越多，资本、技术、人员等要素在全球进行配置，财富与资本的流动越来越频繁。跨国性腐败犯罪在全球化加速发展的同时也在大幅增加。20世纪90年代以来，国际反腐败合作呼声和要求越来越高，国际反腐公约、协议等规范性文件大量涌现，反腐败成为全球性、区域性高峰论坛的新主题。继党的十八大将国内反腐战场开启之后，国际反腐败战场同时开启。天网行动、猎狐行动、“红通”名单发布，国际追逃追赃达到了前所未有的高度，我国加入并认真履行《国际反腐败公约》，利用G20、APEC高峰论坛等平台发表宣言，提出国际反腐败合作的新秩序，占据国际反腐败道德制高点。中国在国际上高举反腐败的大旗，赢得国际社会的高度赞誉。但国际反腐败合作的规则最早由西方国家制定，要将腐败分子追捕回来，避免国外成为腐败分子的“避罪天堂”，包括中国在内的发展中国家面临很多的困难。其中一个困难就是国内法与国际法不能衔接的问题。发展中国家对腐败犯罪的刑罚普遍较重，尤其是有的国家并没有废除死刑。西方国家在经济起飞时期都出现过严重的腐败。西方发达国家对腐败犯罪的刑罚都已经变得较轻，基本都废除了死刑。从国际治理腐败的经验来看，严刑峻法并不是长期有效的反腐良策。轻刑化并更加注重非刑事政策的运用，这是有效治理腐败的经验和未来发展的趋势。但对于经济和社会发展尚未达到发达阶段的欠发达国家来说，反腐败面临很多困难。中国要追逃追赃，引渡腐败犯罪嫌疑人，遇到的一个问题就是死刑问题。因为曾经对极少数罪大恶极的腐败分子使用过死刑，西方国家往往认为中国对腐败分子都会使用极刑。这种刻板印象导致中国在追逃中谈判成本很高，障碍不小。另外，目前中国与西方国家在国际反腐败合作上的需求并不一致。腐败分子是单向流动，从国内逃往国外，很少有西方国家的腐败分子逃往中国。在追捕腐败分子的方式中，劝返是主要的方式，通过与他国司法机关合作逮捕、缉拿归案的毕竟占少数。在国际反腐败合作的大背景下，国内监督执纪的方式方法必然受到影响。例如，中国虽然对腐败犯罪在法律上保留了死刑，但司法实践中对死刑用之很少。党的十八大以来，还没有对腐败分子用过死刑。这既是人权保护的需要，也是为了排除与欧美等国家进行司法合作的障碍，不得已接受“死刑犯不引渡”原则的需要。“四种形态”就是适应国际反腐败的新形势，减轻刑罚，而更加注重运用非刑事政策的一种选择。

 

二、战略理论：“四种形态”的系统结构

“四种形态”不仅仅是一个具体的工作要求，而且是我国党风廉政建设和反腐败特殊阶段的一个战略部署，非常清晰地提出了未来一段时期我国反腐败的战略思维、战略目标、战略假设、战略措施、战略布局。

（一）战略思维

战略思维本来就是打仗的思维，也就是以战略概念为基础的特殊思维方式。十八大以来，中央和中央纪委监督执纪方面提出和使用了很多战略概念。首先，“战”这个字眼多次出现在中央和中央纪委党风廉政建设和反腐败的文件和讲话中。2015年1月，王岐山在中央纪委五次全会上提出：“党风廉政建设和反腐败是一场输不起的斗争。”2017年1月6日，习近平在十八届中纪委七次全会上鲜明提出“坚决打赢反腐败这场正义之战”。像打一场战役一样来解决腐败和不正之风的问题，就离不开战略思维。“持久战”是经典的战略术语，出自毛泽东的《论持久战》。十八大以来，这个词经常出现在中央文献和领导讲话之中。2014年10月习近平同志提出，党要管党，从严治党任务尤为迫切，是一场持久战⑦。在十八届中央纪委七次全会上，习近平总书记强调，落实中央八项规定精神是一场攻坚战、持久战，要坚定不移做好工作。反腐倡廉的持久性是由这项任务的特殊性决定的。党风廉政建设和反腐败是一项长期的、复杂艰巨的任务⑧。反腐倡廉建设不可能一蹴而就，不能奢望毕其功于一役，不能指望短期内打一些“老虎”拍一批“苍蝇”就能解决所有腐败问题。反腐败不是刮一阵风，搞一段就结束。冰冻三尺非一日之寒，习惯很难扭过来，常抓不懈才能防止卷土重来⑨。因此反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，关键就在“常”“长”二字，一个是要经常抓，一个是要长期抓⑩。与党风廉政建设和反腐败斗争的长期性相适应，“四种形态”理所应当要求监督执纪必须从长计议，工作要做深做细做实，而不能从快从简。

（二）战略目标

党的十八大报告中提出了要全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。“四种形态”提出了未来中国反腐败的战略目标，对“三清”目标作出了具体而形象化的描述，也是对未来中国反腐败的规划。“四种形态”主要的创新在于将监督执纪的形态分为“常态”“多数”“少数”和“极少数”，提出数量比例的要求，将目标具体量化。这既是对监督执纪工作提出的具体明确的要求，同时也是党风廉政建设和反腐败斗争设定的理想和目标。这个理想和目标坚持实事求是原则，具有可操作性，不好高骛远，并没有提出要彻底消灭腐败或消除腐败，也没有泛泛提出有效遏制腐败、“取得新的胜利”之类笼统的难以衡量的标准。将反腐败目标量化和具体化，这是一个巨大的进步。在监督执纪的历史上，像经济社会发展规划中的约束性指标一样具体明确设定目标任务，这还是破天荒的一次。反腐败不搞遥遥无期的喊空口号，也不是盲目地摸着石头过河，而是有具体奋斗方向和目标的务实行动。这个战略目标的设定，实际上是给监督执纪设定了很高的要求，因为要实现这个目标任务很艰巨。中央将“四种形态”写入党的基本法规，体现了主动担当的精神，显示了坚定的反腐败决心。

（三）战略假设

“四种形态”不仅仅是一种工作手段，更是监督执纪的方略。要达到“四种形态”的要求，一个基本的前提假设就是，“四种形态”的运用必须高质量。当前不少人认为，第一种和第二种形态运用得多，后面两种形态自然就会运用得少。但事实上，前面两种形态运用得多，并不意味着后面两种形态运用就会减少。虽然在数字上，我们看到后两种形态的次数和比例不高，但因为监督执纪不严、覆盖面不宽等原因，隐藏在冰山之下的腐败和问题可能没有发现，或者发现之后没有调查处理，或者调查处理之后没有移送司法机关，或者移送司法机关未必都判处监禁刑，而是大量用缓刑或免予刑事处罚予以处理。“四种形态”运用的数量和质量完全是两回事儿。只有第一种形态和第二种形态运用有效，后面两种形态运用的机会才会减少。但当前实践普遍注重“四种形态”运用的数量，而不太关注其使用的质量和运行的效果。特别是缺少质量评估和效果评价体系，监督执纪机关往往自己就给自己贴上了“取得良好效果”的标签，但事实上，这种自我评价与社会评价差距较大，与中央关于反腐败形势的判断差距很大。

（四）战略举措

“四种形态”概括了几乎所有的监督执纪的手段和方式，但并不表示穷尽了所有的监督执纪具体措施。每种具体形态的措施都是概括性的，如第一种形态谈话，谈话有诫勉谈话、教育谈话、提示谈话、任前谈话、行前谈话等多种方式，具体选择哪一种，要由监督执纪的党委及其部门、纪委根据具体情况来确定。纪律处分包括多种，组织处理方式则更多；刑罚的运用也是多样的，有自由刑、资格刑、财产刑、生命刑等几类，每一类下面还有细分。如自由刑包含有期徒刑、无期徒刑等。监督执纪的具体措施十分丰富和具体，但“四种形态”概括性包含了几乎所有的措施，因而成为一种战略性举措，总的方向就是通过严防来大幅减少腐败的数量，降低反腐败的成本和代价。

（五）战略布局

“四种形态”就是监督执纪的四种战略布局，有的将其称为“四道防线”。“常态”和“多数”是为“少数”和“极少数”的战略阶段服务的，最后的目标就是要实现“严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数”，也就是将腐败减少到非常少的程度。在国家和阶级尚存在的社会，权力始终存在，完全消灭腐败是不现实的。将腐败遏制在社会可以承受的程度，让腐败分子成为违纪中的“极少数”，这充分遵循了反腐败的客观规律。在布局上，充分发挥党委及其部门的主体作用，让纪委履行好监督责任，形成全党动手监督执纪的局面，也是“四种形态”的重要内容。在严重违纪涉嫌违法立案审查之前，都特别强调“两个责任”的把关和落实。这种监督执纪力量上的部署，比将力量主要用于查办腐败案件要合理得多，长期而言更有利于打赢反腐败这场正义之战。

 

三、战略价值：“四种形态”的功用分析

“四种形态”是一个标识性概念，发挥着统领性作用。党的十八大以来，纪检监察体制机制改革内容丰富，力度较大，措施丰富。中央和中央纪委提出了不少新的表述和概念，但监督方面的概念和表述多数仅仅是一个方面或一个局部的工作。“四种形态”则是综合性的术语，浓缩了十八大期间党风廉政建设和反腐败政策的理论精华和实践特色。如果将这些概念和表述比作一颗颗珍珠，能够将这些珍珠穿起来构成一个理论体系的则是“四种形态”。例如，“四种形态”是对纪委履职理念的重大创新，为深化“三转”提供方向性引领。“三转”则是“四种形态”在监督执纪方面的具体落实。要达到“四种形态”的目标，纪检监察机关必须转变职能，聚焦监督执纪问责，缩短工作战线，纪委书记不得分管其他工作，纪检监察机关的议事协调机构大幅精简，要新增纪检监察室，增加执纪审查和执纪监督力量。按照“四种形态”要求，纪法必须分开但又必须相互衔接，要求“把纪律挺在前面”，要抓早防小。纪检监察机关转变工作方式和工作作风，不能以办大案要案论英雄，要从“盯违法”向“盯违纪”转变，工作重心从“惩极少数”向“管大多数”转变，工作方式从“抓大放小”向“抓早防小”转变，这些都是“四种形态”精神的具体落实。“两个责任”要求党委必须担起主体责任。第一种形态可以说主要是党委的责任，要求党委必须发挥重要作用，但每种形态中都体现纪委应当履行的监督责任。落实“八项规定”精神，狠刹“四风”，反腐败的同时整肃歪风，就是防患于未然，尽量防止“小病”恶化成为大问题和腐败。打“虎”拍“蝇”不松手，追逃追赃不停歇，腐败分子概莫能外，有多少就要打多少，法律面前人人平等，体现了第四种形态的精神要求。加强和维护党的纪律，尤其是政治纪律和组织纪律，这是我国党风廉政建设和反腐败的一大特色，也是加强党内监督的重要形式。运用好“四种形态”，尤其是第一种形态，用好用足批评和自我批评，让“红红脸、出出汗”成为常态，才能保障党内政治生活的健康。在一党长期执政的情况下，保持纪检监察机关相对独立性和权威性是有效遏制腐败的重要条件。“两为主”11为“四种形态”的推进和落实提供了组织保障，从人事权和办案权上强化纪检监察系统的领导，有利于增强纪检监察机关的权威和相对独立性，减少其他部门和领导对监督执纪的干扰，保证“四种形态”各种方式得到有效落实并产生实效。巡视和派驻机构“两个全覆盖”12，不留监督死角，防止“灯下黑”，目的就是要在严格执纪的条件下达到“四种形态”所追求的“少数”和“极少数”的廉洁目标，绝不仅仅是形式上的“少数”和“极少数”。党的十八大期间提出了很多新概念、新论述、新举措，看似相互之间没有逻辑性，其实用“四种形态”作为统领来分析，就可以看出这些概念、论述和举措之间的紧密逻辑联系。它们都是“四种形态”的衍生和具体运用，服务于“四种形态”设定的价值理念和目标。

有的学者认为，“四种形态”的重大理论贡献其实是转变纪律审查的政绩观，有利于改变“以办案论英雄”“非案不查”的观念和做法13。但笔者认为，“四种形态”的最大理论贡献是使中国的反腐败走向轻刑化时代，反腐败的成本会大幅降低。刑罚本身就是一种国家权力资源，是有成本和代价的。判处的刑罚越重，动用的国家权力资源就越多。如果动用的刑罚资源少，且达到的腐败遏制效果又很好，就可以大量节省国家权力资源。打击和惩治腐败是有成本的，这一点往往得不到社会的足够关注。因为大量腐败的存在，国家迫不得已动用大量资源去发现、调查、起诉、审判腐败犯罪，为腐败犯罪分子提供监狱和生活基本保障，刑满释放后还得安排社区矫正、就业、社会救助等。“四种形态”要求严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数，也就是说将腐败犯罪降低到极限。如果能实现这一目标，将大量减少反腐败成本，大幅优化国家资源的配置。争取减少刑罚运用，让刑罚处罚成为极少数，这是监督执纪的理想目标。但要实现这个“极少数”的目标并不是一件很容易的事情，腐败预防必须十分有效，前面的三种形态执行到位，在监督对象处于违纪阶段就及时发现并处理和纠正。相对于刑罚手段而言，前三种形态措施运用的成本要低得多。因此，从节约成本角度而言，“四种形态”具有重大经济和社会效用价值。

“四种形态”目标的提出，会倒逼监督执纪方式的转变。“四种形态”就是要最终达到尽量少用刑罚的目的。这种少用刑罚是有意地少用，不是纵容腐败犯罪，而是因为现实中腐败确实很少而没有必要用，因此少用刑罚是有严格前提条件的。要实现这个目标，前面三种形态运用上得加大力度，并且必须提高有效度。因此，纪检部门加强了谈话函询、纪律处分和组织处理的运用。如“断崖式”的组织处理，有的干部从正部级降到了科级，让其个人利益受到很大影响，对其他人的触动也是巨大的。一段时期以来，很多人总觉得只要不触犯刑律，工作不会丢，工资不会少，但“四种形态”打破了这种思维定式，大量组织处理和纪律处分迅速改变这种错误的认识。行政职务不是恒定不变的，只要滥用权力或者不作为，都可能被问责追责，位子都可能丢。《中国共产党章程》第三十八条规定：“党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。”“四种形态”的运用让党章规定“落”了地。职级能升就可能降，工资福利能增也会减，不用动用刑罚措施，干部对待纪律的态度就发生了逆转，神经就已经绷紧，态度开始认真，遵纪守规的文化意识和行为方式就会不断强化。“四种形态”的长久坚持和运用，可能就是释放出没有必要大量施用刑罚的结果，最后培育成为具有强大生命力的廉政文化。

“四种形态”的另外一个理论贡献就是推进法治进程。纪委不是司法机关，纪律不是法律；纪律和法律虽然存在相关性，但应该泾渭分明。把纪律挺在前面，减少违法犯罪行为的发生率，这不仅仅体现对党员干部的一种保护，同时也是为国家法治良好运行提供了重要的屏障。没有道德、纪律等非法律规范的作用，仅靠法律规范是难以对干部的行为进行有效约束的，至少司法和执法的成本是十分高昂的。真正实行法治的国家，不仅仅法律制度健全完善，同时各种非法律的组织规程、纪律规则、道德伦理等规范也是比较完备和健全的。法律和非法律的规范体系交互发挥作用，共同调节人们的行为。依法治国是写入宪法的国家基本方略。十八大以来，党内监督、监督执纪问责的法治化进程明显加快。及时将“四种形态”写入《中国共产党党内监督条例》之中，让监督执纪具有依据遵循，这本身就是法治思维的体现。用法治方式管党治党，快速将实践中总结提炼出来的理论成果转化为制度规定，将会推进法治思维和法治意识在全党的普及，进而推动中国法治化的进程。

 

四、战略落实：困难与问题的应对

“四种形态”提出之后，从中央到地方都采取了大量措施抓紧推动落实，工作取得了很大成效，但要实现战略目标还存在一定差距。对于这个新的监督执纪理念和方法，一些地方和单位的干部还未完全适应，实践操作中存在不少困难和问题。有主观认识方面的问题，如认为监督执纪“四种形态”是纪检监察机关的事。有的当老好人，不愿“红红脸、出出汗”；有的是客观方面的困难，如履职水平差，发现问题能力弱，不会运用监督执纪措施，“四种形态”定性上把握不准，转换上心里没底，问题处理要么过重，要么过轻；等等。笔者认为，这些问题和困难虽然产生的原因是多方面的，但根本的一条是对“四种形态”缺乏战略性分析，过多拘泥于工作层面的要求，因而缺乏大局观，只见了“树木”，没有看到“森林”。要实现“四种形态”的战略目标，有必要提高站位，从理论上澄清一些错误认识。

受刑罚处罚成为极少数这种结果是自然形成的，而不是人为制造的结果。保证第四种形态“极少数”目标顺产，这是保障监督执纪“四种形态”最终落实，进而达到全面从严治党效果的一个难题，也是一个关键。纪检监察机关已经做了大量工作来减少腐败存量，比如改革案件管理机制，线索大清理，使用大数据方式管理案件线索等。这些改革已产生很大效果，有效防止纪检监察机关内部职能部门和人员隐藏线索、有案不查、瞒案不报、以案谋私等现象。但如果将一个纪检机关作为一个独立整体来看，虽然上级纪委可以对下级纪委进行业务指导，要求案件线索必须上报，但地方各级纪委具有自由裁量权，在报与不报，报多与报少之间，在“四种形态”运用的定性和选择上，都是具有自由裁量的空间。只要上面哪一级在“四种形态”决策导向上出现理解上的偏差，下级纪委的执行就会失之千里，偏移幅度很大。因此，仅仅依靠纪检监察体系内部的控制是难以保障第四种形态的结果自然形成的。另外，特定级别党员干部的初核、立案、采取留置手段、进行处分等，纪委必须向党委报告请示或要经过党委同意，党委主要负责人对政策的理解和运用能力同样影响“四种形态”的运用。因此，无论从垂直系统上下级纪委而言，还是从横向上纪委与党委关系而言，监督执纪“四种形态”最后执行到什么程度，都受到很多因素的影响和干扰，具有很多不确定性。为了保持监督执纪的稳定性和平衡性，监督执纪机构要接受人民代表大会、党代会的监督，在其中设立专门的监督委员会来监督管理监督执纪机构的预算、评估、决策等，完善党内法规，确定各级监督执纪机构的权责，尽量让其保持监督执纪所需要的独立性和权威性。同时要一定程度借助舆论的力量，通过媒体曝光、专家评估等方式，让监督执纪过程和结果透明化，推动监督执纪机关与民意能及时充分互动，坚持人民群众路线，切实落实靠人民来监督的原则，在外部压力下增强党委和纪委监督执纪和遵规守纪的自觉性，主动担负起主体责任和监督责任。

“四种形态”是战略目标，具有长期性；在反腐败形势依然严峻复杂的形势下，不可能一蹴而就，一两年就能实现。“四种形态”提出来不久，一些地方就用数据来体现和证明已经达到了“四种形态”的要求，刻意将“常态”“多数”“少数”“极少数”一一对应量化。一个经常看得到的现象是，第一种形态运用量大幅提升，第三种和第四种形态用得很少。但这一做法仅仅是在数量上实现了目标，并没有在质量上达到目标要求。这些数据出自监督执纪机关或党委有关部门，与群众感受相差较大，可信度和证明力并不高。虽然经过近五年的强力清扫，绝大多数党员干部已经不敢腐，但不能腐和不想腐的问题并没有很好地解决。在预防腐败制度尚未健全、相关制度执行还不到位的情况下，用数据来直接证明“四种形态”目标已经实现的做法说服力不会很强。群众身边的腐败问题仍然较多，反腐败效果与群众期待还有较大差距。为官不为、推诿扯皮等新问题还比较突出，群众对反腐倡廉建设的获得感还有很大提升空间。如果不看到这些客观事实，对反腐败形势过于乐观地估计，正风反腐永远在路上就会成为空话。要真正实现“四种形态”的目标，需要做很多扎实的工作。不仅仅是监督执纪力度和方式要改变，同时也要推进各项预防制度和配套改革，如防范利益冲突、合理设定公务员薪酬体系、完善激励和惩处机制、健全信用体系等，并要保障这些措施能够得到有效执行而不悬空。“多数”“少数”“极少数”是监督执纪之后瓜熟蒂落自然形成的状态。“少数”仅仅靠监督执纪部门的数据还说明不了问题，必须能够与群众对腐败的感知度相吻合，必须由社会来评价。这种“少数”不是一时的“少数”，而是持续和长久的“少数”，是能表明腐败控制持续有效的指标。人民群众是监督执纪权力授予的主体，也是监督执纪效果评价的主体。所有的权力运行效果应该接受群众的评价，要以群众满意不满意作为监督执纪的评价标准，由科研机构、新闻媒体等第三方主体来对监督执纪效果进行民意调查和评估。

轻刑时代并不意味着对腐败行为的纵容。争取减少刑罚运用，让刑罚处罚成为极少数，这是监督执纪的理想目标，也是监督执纪效果衡量的最佳指标。要达到防微杜渐的目的，达到“极少数”的目标，监督执纪前三种形态必须有效利用。但以受刑罚的人数来作为衡量标准，也是具有极大危险性，容易误导实践。实践中，有的领导为了政绩考核、迎合上面的检查等方面的因素考虑，刻意追求数字效果，往往人为干预这种结果的自然形成：有的“打激素”、灌水造假，有案不查、瞒案不报、压案等；有的地方大量运用缓刑、免刑等非监禁刑，被判监禁刑的不到20%，立案调查或侦查阶段雷声大，但判刑时却雨点小，戒尺轻轻落下。监督执纪机关不作为和从轻发落腐败分子，事实上放纵了腐败分子，“赦免”了腐败分子。这不但严重挫伤了纪律审查、职务犯罪侦查人员的积极性，也让社会失去了信心。因此，必须实事求是地运用“四种形态”，有多少腐败就要查处多少，并要严格按照刑法规定判处刑罚。要改变“四种形态”数据统计运用方式，数据只能作为日常工作的参考，但不能将其作为政绩考核或工作评价的依据。法纪面前人人平等，应该坚持一把尺子量所有党员干部，防止监督执纪不公平、不平等。刑事处罚中，有自由刑、生命刑、资格刑和财产刑，要根据腐败犯罪的特点组合运用刑种。腐败犯罪与暴力犯罪不同，具有明显的贪利性特征。腐败分子重利爱财。针对这种犯罪行为，应当加大财产刑运用力度，大幅增加犯罪成本，让其切身利益受到触动，可能比单独判自由刑作用更大，刑罚运用的成本更低。

注释：

①陕纪：《“老虎”要打，“苍蝇”也要打》，2015年7月12日《中国纪检监察报》，第1版。

②李晓磊：《“小官巨腐”现象透视》，2014年12月1日《民主与法制时报》，第13版。

③中国社会科学院中国廉政研究中心编：《中国反腐倡廉建设报告No2（反腐倡廉蓝皮书）》，社会科学文献出版社2012年版，第58页。

④中国社会科学院中国廉政研究中心编的第三部至第六部《中国反腐倡廉建设报告（反腐倡廉蓝皮书）》的总报告，社会科学文献出版社2013—2016年版。

⑤任建明、吴国斌、杨梦婕：《监督执纪“四种形态”：内涵实质、关键要素及运用指南》，《理论视野》2016年第6期，第47—51页。

⑥《论语·为政》。

⑦习近平2014年10月16日在中央政治局常委会听取中央巡视工作领导小组关于2014年中央巡视组第二轮巡视情况汇报时的讲话，载《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2015年版，第25页。

⑧《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第386页。

⑨习近平2014年10月16日在中央政治局常委会听取中央巡视工作领导小组关于2014年中央巡视组第二轮巡视情况汇报时的讲话，载《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2015年版，第23页。

⑩《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第386页。

11“两为主”指的是党的十八届三中全会提出的“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。

12“两个全覆盖”指的是全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。

13罗玉坤：《试论落实“四种形态”创新监督执纪方式》，《黔西南党校论坛》2016年第4期，第30—32页。