来源：廉政学学科建设项目

摘 要：监督执纪“四种形态”在实践运用中遇到了不少的挑战和困难。要解决其中较为重要和基本的问题，需要把握好以下几个关键要素：第一，明确党委（党组）、纪委等相关责任主体及其责任内容；第二，把握各种形态的特征；第三，弄清各种形态间的界限标准以及对应的不适当行为；第四，对每一种形态进行必要的细化；第五，制定必要的程序，包括监督执纪的一般程序和自由裁量权较大的环节的程序。此外，“四种形态”的贯彻落实还需要考核机制、问责机制和工作台账制度做保障。鉴于第一种形态比较新，运用难度较大，对此应提出专门的应对措施。

关键词：监督执纪“四种形态”；挑战；办法

作者简介：1.任建明，男，北京航空航天大学公共管理学院教授、博士生导师、管理学博士，主要从事廉政建设、政府管理、公共组织领导研究；2.薛彤彤，女，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生。

监督执纪“四种形态”是在2015年9月，由时任中共中央政治局常委、中央纪委书记的王岐山同志在福建省调研期间提出来的①。监督执纪“四种形态”（以下简称“四种形态”）体现了依规治党、挺纪在前的管党治党要求和“惩前毖后、治病救人”的一贯方针，对加强和改进党的建设具有重要意义②，秉持了十八大以来党中央在全面从严治党和反腐败工作方面的系列新理念。2016年1月召开的十八届中央纪委六次全会明确作出工作部署，要求在全面从严治党实践中运用好“四种形态”。2016年10月，党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》把“四种形态”写入总则部分，“四种形态”由此被引入党内法规制度，成为党内监督工作的重要遵循。党的十九大报告在部署作风建设工作时，重申要“运用监督执纪‘四种形态’，抓早抓小、防微杜渐”。十九大新修改的《中国共产党章程》在相关党纪条款中明确规定：“运用监督执纪‘四种形态’，让‘红红脸、出出汗’成为常态，党纪处分、组织调整成为管党治党的重要手段，严重违纪、严重触犯刑律的党员必须开除党籍。”（见第四十条）十八届中央纪委工作报告中更是在10处使用“四种形态”，将其作为执行党的纪律的重要政策和策略，也对未来继续深入实践、充分运用“四种形态”提出了具体要求。可是，从过去两年多的实践情况来看，各级党组织在运用“四种形态”的过程中遇到了不少的问题、困难甚至是挑战。本文通过梳理存在的主要问题和挑战，总结实践经验，结合理论分析，提出了应对的思路、办法和策略。

一、运用“四种形态”遇到的主要问题和困难

“四种形态”在实践运用过程中遇到的问题和困难涉及诸多方面。例如，在对哈尔滨相关工作进行调研的座谈会上，16位县（市、区）委书记和纪委书记在介绍“四种形态”实践运用工作情况时，就有8位提到缺乏明确的依据、实施细则和工作流程。通过文献资料查找发现，不同地区落实“四种形态”有不同的标准。例如西安市纪委采取条目罗列的方式明确了运用第一种形态的10种情况③。黑龙江省委下发文件，罗列适用于第一种形态的9种情况④。通过对比，两份文件所列情形几乎完全不同。或许两地的实际情况存在差异，但不至于如此巨大。另外，如何准确理解和运用第一种形态，也是调研过程中常被提到的“高频问题”。不少领导干部在对第一种形态的内涵和实质的理解上存在较大的偏差。有些领导干部直接将谈话函询等同于第一种形态，在工作统计中经常出现类似的说法，“今年一季度，省直派驻机构共谈话函询426人次，其中纪检组长约谈289人次”⑤，以谈话函询的人数代替第一种形态的运用次数。有些领导干部则显然是扩大了第一种形态的范围，将日常谈话、例行谈话，甚至是节前发的提醒短信也都计入了第一种形态。总之，“四种形态”在实践运用中遇到各式各样的困难和问题。中共柳林县纪委副书记李永鑫通过问卷调查，将“四种形态”落实中主要存在的问题概括为：思想认识上的“五个误区”，责任落实上的“五类问题”，实践操作上的“五不问题”，能力素质上的“五个不足”⑥。本文通过实地调研、文献资料查找以及分析整理，收集到“四种形态”运用中遇到的主要问题，如表1所示。为便于下文的分析和处理，本文对这些问题的普遍性和重要性进行了评价，评分越高代表问题越普遍、越重要。从表1中可以看出，有些问题涉及全部形态，有些问题仅出现在其中某一两种形态中，各问题的普遍性和重要性也不一。

二、解决问题的主体思路和办法

要实践运用好“四种形态”，回应表1中的大部分问题，特别是那些重要的问题，必须把握好以下几个关键要素，即主体及责任、形态及特征、不当行为与界限、形态的细化与拓展以及必要的工作程序。把握好这几个关键要素，十分有利于解决“四种形态”运用实践中遇到的许多问题，也是推动“四种形态”制度化、可操作化的重要方面。

（一）主体及责任

讨论“四种形态”的责任主体和具体责任分工，主要为了回应两方面的问题：一是运用“四种形态”就是纪委一家的事，以及多个责任主体相互推诿责任的问题；二是人力及其他工作资源不足的问题。由于当前违纪、违法问题的存量还相当大，执纪、执法部门开足马力都难以应对。要求运用“四种形态”，特别是第一种形态，够不上违纪、违法的小问题甚至先兆性问题都将纳入工作议程。小问题点多面广，必然使工作量大增。如果不能投入更多的资源，将必然导致执纪、执法部门更加捉襟见肘，致使第一种形态甚至“四种形态”都落空。因此，要运用好“四种形态”，就必须首先搞清楚，在纪委之外还有哪些责任主体，各自的责任究竟是什么，特别是在需要两个或两个以上责任主体相互配合与衔接的时候，又该如何有效防止推诿责任的问题。

分析研判“四种形态”可知，应涉及多个责任主体而并非只是纪委一家。这些责任主体包括：党委（党组），纪委，监察机关（或监委会），党的各主要工作部门，政府和司法机关，以及所有有下属的领导干部。

在“四种形态”的实践运用上，党委（党组）负主体责任和全面责任。领导班子的主要负责人和班子成员应当承担最大责任。党委（党组）肩负着推进全面从严治党，严肃党内政治生活，推动党内关系正常化的重大使命。主要负责人和班子成员应以身作则，敢于监督并自觉接受监督，主动经常开展批评与自我批评，切实提高民主生活会质量，杜绝各种形式化、庸俗化、溢美化、简单化现象。特别要强调的是，在第一种形态的运用上，党委（党组）应负主要责任。对于适用于第一种形态的小问题、小错误，党委（党组）应当及早作为，督促批评教育的落实和整改工作。在第二、三种形态中，党委（党组）的主要责任是支持执纪和执法机关的工作，并根据问题事实对当事人做出合理的党纪处分决定。

在“四种形态”的实践运用上，纪委和监察机关（参与相关改革试点的地方已成立监察委员会⑦）主要负监督责任。一是通过监督审查等工作发现问题。二是在收到案件线索后，进行分类处理，根据“四种形态”的界限和标准，明确问题性质，确定具体不当行为所对应的形态；对于涉嫌违纪、违法的问题要及时启动并完成纪律审查，给出纪律处分建议。三是全面监督其他责任主体的责任落实情况，对问题处理情况进行抽查核实，防止出现批评教育流于形式、以纪代法等问题。

在“四种形态”的实践运用上，党的组织部门承担的责任主要有以下三个方面：一是要及时做好受职务处分干部的重新安排工作，以及继任干部的选拔工作；二是在日常干部监督管理中，切实负起监督的责任；三是在干部选拔任用、党员发展和管理等组织工作中，与纪委做好沟通及配合工作⑧。

党的宣传部门的职责主要包括三个方面。第一，做好总体宣传工作，营造有利于“四种形态”实践运用的氛围，特别是营造敢于批评与自我批评、敢于直面问题、敢于较真的氛围。第二，通过开展警示教育、榜样教育、树立正反面典型等方式，让广大党员干部认识到小错不纠必成大祸的道理，助力“四种形态”的落实。第三，在相关政治纪律条款的执行上，给纪委提供必要的支持。

政府和司法机关也是“四种形态”的重要责任主体。在第二、三种形态中，根据《行政机关公务员处分条例》，政府需要做出政纪处分决定，或者向相应的人民代表大会或其常务委员会提出处分建议⑨。根据《行政监察法》，政府应执行或采纳监察机关做出的政纪处分决定或建议⑩。另外，监察机关做出的重要政纪处分决定或建议，需经本级人民政府同意11。司法机关的职责主要是，当出现适用于第四种形态的不当行为时，需要与纪委或监察机关进行案件交接，启动并实施司法程序。

需要强调的是，所有的领导干部，包括党的系统以外的领导干部，都是运用“四种形态”的责任主体。每一名领导干部都应当严格监督和管理自己的下属，特别是直接的下级。这也是党风廉政建设责任制中“一岗双责”之廉政责任的具体体现。一旦出现适用于第一种形态的问题，当事人的直接领导就是批评教育的第一责任人和执行人。如果下属出现违纪违法问题，根据“一案双查”的要求，直接领导也要承担相应的领导责任。

在明确了运用“四种形态”的多个责任主体之后，应对（主要由于引入第一种形态而带来的）工作量激增的资源瓶颈问题就不再成为难题。因为不再是纪委一家单打独斗，而是几乎动员了全党的力量，以及所有领导干部的力量。在需要各责任主体相互配合方面，只要各尽其责，不发生推诿的情况，“四种形态”就能落实到位，全面从严治党也就有了保障。

（二）形态及特征

“四种形态”中的“形态”是一种抽象，其具体所指虽然包括不止一个方面的内容，但主体内容或核心内容是指手段，即监督的手段。有鉴于此，“四种形态”也可称作监督的四种手段，其名称可作如下规范：第一种形态，批评教育；第二种形态，纪律轻处分；第三种形态，纪律重处分；第四种形态，“留置双规”审查12。要在实践中准确运用“四种形态”，就需要了解每种形态或手段的主要特征。有必要讨论的主要是前三种形态的特征。本部分把纪律轻处分和纪律重处分合并在一起讨论，即批评教育和纪律处分。

批评教育手段主要有以下特征：第一，方式多种多样。根据正式程度、严厉程度、书面还是口头、公开与否、批评本人还是教育他人等标准可以划分出很多不同的类型。不同的方式间还可以自由组合，派生出更多的批评教育手段。实践中较为常用的方式包括：大会公开批评（可细分为点名和不点名），私下批评，诫勉谈话，党内民主生活会上的批评与自我批评，点名道姓通报曝光等。第二，具有广泛的适用性。批评教育能够帮助当事人认清自身的错误，也有利于教育其他人。这是批评教育不同于其他手段的一个突出特点。因此，批评教育不仅限于第一种形态所对应的问题。第二、三、四种形态问题在纪律或法律惩戒的基础上也需要进行批评教育（如图1）。即使对本人失去了实际的教育意义，也还可以教育他人，甚至教育的作用和效果还更大。批评教育手段在“四种形态”中可以“全覆盖”，使用率完全可以达到100%。这应该就是“常态”的准确量化。第三，可以重复使用。针对同一问题，批评教育可以重复使用。例如，如果首次批评教育没有取得明显的效果，还可以进行第二次、第三次批评教育；如果某些问题具有一定的普遍性或严重性，在单独批评教育之后还可以进行集体的批评教育。

 

图1 “四种形态”的界限、标准以及与不适当行为的对应

纪律处分包括党纪处分和政纪处分。党纪处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。政纪处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。党纪处分和政纪处分中都分别包含针对两类不同对象的处分，即身份处分和职务处分13。纪律处分的复杂性更多地体现在职务处分上。由于党纪、政纪规定比较模糊和宽泛，职务处分常常面临诸多问题。例如，现任职务是否需要撤销与开除，职务、职级的降幅，新的职务的安排等。在党纪中，职务处分还可以和党员的身份处分结合使用，这进一步增加了纪律处分的复杂性。纪律处分手段有以下两个特点：一是重处分可以吸收轻处分。例如当一名公务员有多种不适当行为，严重的需要撤职，轻微的需要给予警告处分，这时，只需要撤职就可以了，而不需要同时给予撤职和警告两个处分。二是党纪处分中职务处分通常要严厉于身份处分。身份处分让当事人付出的通常只是精神或名誉方面的代价14，而职务处分会导致精神和物质利益的双重代价。职务处分至少会延缓升迁的时间。如果降低职务和职级，将直接导致当事人薪酬待遇的减少，其损失是实实在在的。

（三）不当行为与界限

“四种形态”运用的基础或依据是人的行为，主要是不当行为。“四种形态”就像是一把标尺，可用来度量各种不当行为。每种形态之间区分的标准和界限就像是标尺上的刻度，刻度越精确，标尺运用起来就越准确。从实践层面来看，明确各形态之间的界限标准，将不当行为和“四种形态”对应起来，是各地党委（党组）、纪委等实务部门的普遍诉求，也是推动“四种形态”公正、合理落实的重要途径。

根据不当行为的性质和情节，可将其划分为四种类型：轻微不当行为；轻微违纪行为；严重违纪行为；严重违纪涉嫌违法行为15。第四类行为定性的依据是国家法律，尤其以《刑法》为主。第二类和第三类不当行为都只构成违纪，而不构成违法。违纪包括违反党纪和政纪。其依据主要是《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）和《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）、《行政机关公务员处分条例》（以下简称《公务员处分条例》）当中规定的违纪行为。轻微不当行为是指，行为不构成《纪律处分条例》《公务员法》《公务员处分条例》中规定的轻微违纪的程度，但也没有达到党章和《中国共产党廉洁自律准则》（以下简称《准则》）以及社会道德中规定的高标准。以上四类不当行为按性质情节由轻到重的顺序分别对应于监督执纪的四种手段。（见图1）

（四）形态的细化与拓展

至此，“四种形态”间的界限、标准、对应的不当行为已基本明确。由图1可知，适用每一种形态的不当行为事实上都涵盖了一个区间，每一个区间都有一定的跨度，而不是一个点或一条线。在每个区间内，所包含的各种不当行为在情节上甚至在性质上都存在一定程度的差别。这就决定了每种形态在具体适用上也必然要有轻重之分。因此，在每个区间内，都还有必要进行一定程度的细分，否则就会造成自由裁量幅度过大，进而导致监督形态运用失当的问题。总之，要想在实践中准确运用“四种形态”，还需要对每种形态进行进一步的细化，根据惩罚力度的轻重划分成不同的档次。在“四种形态”中，第四种形态，法律规定较为细致，所以不再做详细讨论。其他三种形态运用起来较为复杂，相关的制度规定也不够完善，所以本部分重点探讨前三种形态的细化问题。

1.第一种形态的细化

正如上文所述，第一种形态的方式、方法多种多样，而且新的方式还一定会在实践中被不断地创新出来。要对其进行细化，可以从理论简化的角度，根据“轻微不当行为”的程度差异，把批评教育手段划分为两种主要类型。类型一：轻微批评。此种批评教育手段主要针对轻微不当行为中程度比较轻的问题，其主要特点是提醒式或打招呼式，也就是王岐山同志在关于“四种形态”讲话中所说的“咬耳朵，扯袖子”。民主生活会上的批评和自我批评，大部分可以归为轻微批评。类型二：严厉批评。此种批评教育手段主要针对轻微不当行为中程度比较重的问题，其主要特点是严厉、触及被批评者的思想并产生较大的警告作用，也就是王岐山同志在关于“四种形态”讲话中所说的“红红脸，出出汗”。诫勉谈话、通报批评、公开检查等，通常可以归为严厉批评。不论是轻微批评还是严厉批评，都应当建立书面档案，以方便工作考核或纪委的监督检查。

2.职务处分的细化

职务处分的选择空间是比较大的。而且，越是级别高的领导干部，空间就越大。可是，现有的纪律处分规定在职务处分方面又最为模糊和宽泛。这就要求，在职务处分上，很有必要进行细化，以降低自由裁量幅度。

基本的对策就是对职务处分的幅度或范围进行规范和限制。可以把需要进行职务处分的不当行为问题根据其程度轻重划分为二到三种情况。以三种情况为例，可以划分为情节较轻、情节较重、情节严重，对应的新职务、职级和原来的职务、职级间的降幅可以是：40%及以下、41%~80%、81%~100%。举例来说，假如一个党员领导干部构成职务调整处分的问题的情节是“严重”，其原职务是副厅长、级别是副厅级，从副厅到普通科员间是5个级差，一个级差按20%计，其新安排的职务或职级就只能在副科和普通科员之间选择。

3.纪律处分的拓展

实际上，纪律处分的空间还可以进一步拓展。具体做法主要包括以下几点：第一，限制晋升时间。根据现有的规定，职务处分主要是针对现任职务、职级进行处分。其实，在不变动现任职务、现有职级的情况下，也可以实施职务处分。例如，在一定年限内对其未来的职务、职级升迁进行限制，限制年限越长意味着处分严厉程度越高。事实上，即使对现任职务进行了处分，对未来的职务、职级恢复或升迁也可同时做出限制。虽然《纪律处分条例》《公务员处分条例》《公务员法》在这方面有所规定，但仅限于受处分期间，需要进一步完善拓展。第二，职务处分可以在纪律处分的范围内更广泛地使用。其意思是说，完全可以把职务处分和身份处分分离开来，独立运用；甚至可以说只要存在违纪行为，都可以使用职务处分。可以根据其违纪行为的情节轻重做出不同幅度的职务调整。对于轻微违纪行为可以进行小幅度的职务调整，或保留现有职务，仅限制其晋升时间；对于严重违纪行为可进行重大的职务调整。第三，党纪处分中职务处分和身份处分是针对两个不同对象的纪律处分，完全可以在更大的幅度内自由组合使用，而不需要非得捆绑使用。现有《纪律处分条例》五种纪律处分的规定，实际上限定了职务处分的使用范围。第四，职务处分和职级处分可分开。在行政化导向的体制中，组织处理多数针对的是职务处分，职级则随着职务的降低而降低。对于专业化特征较为明显的岗位，可以将职务和职级的处分分开。根据不当行为的具体内容，确定问题的性质。如果违反的是行政职务权限内的相关规定，可针对其职务进行处分；如果违反的是专业或工作权限的相关规定，可降低职级；如果都违反，则一并进行处罚。相应的薪酬福利也应当降低。第五，经济方面的处分也可作为一种新的处分方式。例如，可以借鉴新加坡的经验，采用高额罚款的处分形式。罚款的处分让被处分者付出实实在在的代价，往往比口头或书面批评甚至警告、严重警告等更具有惩戒力和威慑力。

（五）制定必要的程序

制定严格的程序，特别是一些重要的程序，对于准确运用“四种形态”是十分重要的。虽然在上文中已明确了“四种形态”之间的界限和标准，但在实际操作上仍存在着不小的自由裁量空间。如果不加以限制，不但“四种形态”运用不好，甚至会发生各责任主体滥用职权、暗箱操作、人为决定问题处置等现象。制定程序的主要目的就是要防止这些问题的发生。下文主要针对一些自由裁量空间较大的环节，提出程序方面的建议。

在“四种形态”的实践运用过程中，多数环节存在自由裁量幅度或自由裁量权过大的问题。例如，问题的研判与分类，形态之间的转化，其中有两个环节的自由裁量问题最为突出；如果处置不当，其后果也最严重。一是第一种形态的决定和处置问题，包括从第二种形态到第一种形态的转化；二是与第三种形态和第四种形态有关，包括纪法衔接问题，从第四种形态到第三种形态的转化问题。这两个环节如果没有明确的程序进行规范，很可能出现执纪、执法人员滥用职权，将第一种形态过度放宽，让原本的违纪问题仅通过批评教育就草草了结；更严重的是将会出现以纪代法的现象。这不仅严重违背了“纪严于法”的原则，也会严重损害纪律和法律的严肃性，背离了依法治国的基本方略，无法达到全面从严治党的目的。所以，从程序上讲，要细化和规范各种处置和处理方式的标准尺度，严格按照相关步骤操作，压缩自由裁量权，提高转化的精准度16。为此，本文提出了如下建议：

1.明确形态间转化的标准

《公务员处分条例》第十二条到第十五条规定了政纪处分可从轻、从重、减轻的适用情形。其中仅有一条涉及减轻政纪处分的适用情形17。党的《纪律处分条例》中第十六条到第二十二条涉及了党纪处分可以从轻、从重、减轻的适用情形，其中第十六条和第十七条对于减轻处分的适用情形规定得较为明确18。对于“从法律处分转化到纪律处分”的问题，目前尚无具体规定涉及。由此可以看出，有关形态间的转化的规定还不十分完善，尤其是对于第二种形态到第一种形态的转化（即“二转一”）、第四种形态到第三种形态的转化（即“四转三”）更应该制定严格的标准，防止自由裁量权的滥用。

相对于“四转三”来说，“二转一”可根据现有的纪律规定来制定转化标准。如果违纪行为本身就属于第二种形态中最为轻微或较为轻微的，当事人在认错态度好的基础上，只要符合《公务员处分条例》第十三条或《纪律处分条例》第十六条中任意一条，即可做出减轻处罚，转化为第一种形态。如果违纪行为属于第二种形态中较严重的，当事人则需满足以上条款中规定的任意两条，才可减轻处罚。由于违法行为性质和情节更为严重，因此“四转三”的标准应比“二转一”更为严格。如果当事人违法行为的情节严重，例如，已经构成死刑、死缓、无期徒刑的标准，其从轻、减轻的处罚只能在法律处分的范围内，绝不应当转变为纪律处分。只有当事人本身违法行为非常轻微，并且符合法定的免除处罚的情节，或经法律从轻处罚后，其需要承担的法律责任和处罚十分轻微，才可能转化为第三种形态。在成功转化之后，当事人承担纪律处分，尤其是职务处分，也应当是最重的。

2.坚持集体决定的机制

毫无疑问，个人决策容易偏颇甚至导致个人专断。在“四种形态”的研判和转化过程中运用集体决策可以有效防止个人权力的滥用以及暗箱操作，保证决策的合理性。在“二转一”的决策过程中，参加人员应当包括纪委和监察机关的审查人员、主要领导，党委（党组）主要负责人或班子成员。首先审查人员应详细叙述违纪事实，以及当事人本应当承担的纪律处分。然后将当事人主动交代问题、挽回损失等符合减轻处分条件的行为予以说明，并提供相关书面证据材料。最后，纪委和监察机关主要领导和党委（党组）主要负责人或班子成员，进行集体讨论作出决定。“四转三”的决策过程与“二转一”类似，参加人员应包括纪委和监察机关的审查人员、主要领导，党委（党组）主要负责人或班子成员和检察机关、法院的审查人员、主要领导。同样先由审查人员介绍当事人的违法行为及应当承担的法律处罚，然后说明当事人减轻处罚条件，最后由以上人员讨论做出决定。决定方式可采用投票表决。由于“四转三”应当更加谨慎，同意票的比例可以适当增加，如增加到三分之二，并且必须包含法院人员和检察机关人员的同意票。处理结果可由主要单位的主要负责人签字确认。另外，组织部门人员、当事人的直接领导等也可参加决策过程，但不参与投票。

3.制定公开及存档要求

暗箱操作最容易滋生问题甚至导致滥用职权的问题。相关人员做出决定后应当在一定范围内进行公开。在条件具备的情况下，公开的范围还应当不断扩大直至向社会公开。决定结果应当公示一段时间，如七到十天，无异议后再予以执行。而当事人的违纪违法行为、减轻处罚的依据以及参与决定的人员和过程等，都应当以书面的形式记录在案。监督机关可对相关个案进行抽查，一旦出现滥用裁量权的问题，应追究直接责任人以及领导人员的责任。

三、其他补充措施

监督执纪“四种形态”要真正落到实处，还需要建立一系列的配套制度作为保障。其中，考核机制、问责机制和工作台账制度必不可少。考核机制和问责机制对“四种形态”的落实起着督促的作用，可有效防止自由裁量权的滥用。工作台账制度要求详细记录“四种形态”的运用情况，为其他制度的落实提供依据。此外，鉴于第一种形态是“四种形态”的首道关口，最为关键，运用难度也较大，实践中问题也较多，所以下面针对第一种形态出现的问题，提出专门的解决思路和措施。

（一）建立考核机制

“四种形态”的考核机制主要是针对一级党组织或者党的部门，也可以针对领导干部个人。对于党员领导干部的考核，应当以领导干部为主，也可以考核所有有下属的领导干部。考核机制可以单独建立，也可以纳入已有的党风廉政建设责任制考核体系中。考核应当定期进行，例如，每年一次。也可以缩短考核周期，比如半年甚至一个季度一次。在贯彻执行“四种形态”的早期，为了加强监督作用，考核周期可短一些。待实践一段时间，形成了成熟的考核体系之后，考核周期可以延长。例如，一开始按季度考核，实践了一段时间比较成熟后可以按年度考核。

确定考核的核心指标十分重要。考核指标的遴选将主要依照“投入-过程-产出-结果”的经典绩效测量模型。本文建议将下列指标纳入核心指标的遴选范围：

（1）批评教育手段的使用次数和在四种手段中的使用率。至少在一个相当长的时期内，使用次数越多、使用率越高越好。

（2）使用批评教育手段的领导干部的人数和范围。人数越多、范围越广越好。

（3）批评教育手段使用的效果。具体指标可以选择被批评人的错误重犯率。例如，在过去一段时间内，在被批评过的人员中，有多少比例的人再次发生了错误。重犯率越低说明批评教育的效果越好。

（4）党纪轻处分、党纪重处分的使用次数和在四种手段中的使用率。总体来说，至少在一定时期内，使用次数维持一个较高的水平是好的；相应地，使用率较高也是好的。

（5）党纪轻处分、党纪重处分的效果。具体也可以使用错误重犯率来测量。

（6）“双规留置”审查手段的使用次数和在四种手段中的使用率。至少在短期内，次数和比率高是必要的。最基层的党组织，因为权限的关系，可以不选这个指标，或者，把本部门中被上级纪委和监察机关采取“双规留置”审查的人数或次数作为一个考核指标。

如果是对下级的若干个同级党组织进行考核，或者对党组织内处于同一职位的若干名党员领导干部进行考核，可以以各项指标的平均值为一个基准分。例如记为50分，高于该分值的，按一定规则加分；低于该分值的，按一定规则减分（反向指标按相反方式处理；错误重犯率低于基准分的，应当加分）。在各项指标之间，可以不区分权重，而以同样权重处理，即各项指标得分简单相加，得出最终的总体考核分。考核结果也可以纳入工作绩效考核，与各种奖惩制度结合起来。

（二）建立责任和问责机制

实践“四种形态”，必须在有责必问、失责必究上下功夫。建立问责机制的一个主导思路就是建立责任倒查机制，即出现问题后，按照“一案双查”的原则，既要追究当事人的责任，还要倒查追究相关领导责任，包括党委和纪委的责任。例如，事后发现某一党员存在不适当行为，就要利用倒查机制，看其直接领导有没有在问题还小、还早的时候及时发现并进行过批评教育。如果没有发现，可以减轻责任。如果已经发现，不但没有开展批评教育，还予以袒护的，就要加重责任。基于前面的考核机制，也可以建立问责机制。凡是在考核中表现不佳的，都应该以一定方式予以责任追究。

（三）建立工作台账制度

“四种形态”的考核和问责都需要工作台账制度作为支撑。纪委和监察机关对于问题线索的处理应当实行全程的日记式记录，从接收线索、初步核实、问题的分类研判、调查审理，到案件的移交和问题的最终处置，应实现全过程的记录。各级党委（党组）以及所有有下属的领导干部，也应当建立台账，记录“四种形态”的实践情况。记录的内容应包括：具体问题，涉及人员，问题性质，问题处理手段，处理的具体过程，处理结果，整改情况。被发现的每一个不当行为只有最终整改到位，或做出最终处分才能停止跟踪记录。建立工作台账，一方面方便统计“四种形态”的运用情况，如果出现问题，也可以根据台账记录追究责任。另一方面，工作台账制度可以有效防止问题、线索积压，有利于推动“快查快结”，提高监督执纪的效率。

（四）应对第一种形态运用问题的思路和措施

在“四种形态”中，最能体现防微杜渐的是第一种形态，它最基础，也最关键。但实践中，第一种形态的落实出现了不少问题。其中最主要的问题包括以下四个方面：对于批评教育的方式把握不够准确，责任主体和适用情形不够清楚，难以发现问题及缺乏启动程序，谈话过程不够规范。针对以上问题，本文提出以下相应的建议：

1.批评教育的方式

运用第一种形态，首先应当明确其所包含的方式。第一种形态的方式绝不仅仅指谈话函询。根据《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系（试行）》的规定，第一种形态主要包括谈话函询了结、“面对面”初步核实了结等两种情形，以及经纪律审查后仅给予提醒谈话、警示谈话、批评教育、纠正或责令停止违纪行为、责成退出违纪所得、限期整改、责令作出口头或书面检查、召开民主生活会批评帮助、责令公开道歉（检讨）、通报（通报批评）、诫勉（诫勉谈话）、其他批评教育类措施。此外，如前所述，根据不同的标准可以将批评教育的方式划分出不同的类型，方式间还可以自由组合，派生出更多的批评教育手段。

2.批评教育的责任主体与适用情形

落实第一种形态最重要的三类责任主体是党委（党组）、纪委和监察机关以及所有有下属的领导干部。党委（党组）肩负主体责任和全面责任，统管全局，保证批评教育的落实；纪委负责监督；各领导干部则是批评教育的直接执行者和落实者，一旦下属出现问题，首先应当由直接领导进行批评教育。

第一种形态有其适用的情形。从逻辑上来说，只有“轻微不当行为”才能用批评教育来作为最终的处罚方式。但在实践中，有相当一部分问题，甚至有些涉嫌违纪、违法问题，由于线索难以查证而不能给出适当的处理，线索只能暂存。对于这些问题，不应该不了了之，可以本着提醒的目的和有则改之无则加勉的态度，采用批评教育的方式进行处理。由此，能够用第一种形态作为最终处罚方式的情形包括“确定的”轻微不当行为，以及其他“不确定的”不当行为。对于“确定的”违纪违法行为，则决不能大事化小，仅运用批评教育的方式草草了结。另外，为了避免案源流失，防止发生“跑风漏气”的现象，批评教育不适用于以下几种情形：一是涉及权钱交易的问题；二是问题具体、可查性强；三是当事人的信访举报多、问题多；四是正在进行初核且发现存在涉嫌违纪违法的问题。对于以下几种情形可以优先进行批评教育：一是问题轻微且为初犯；二是新提拔的领导干部的思想工作作风问题；三是拟提拔使用、发展潜力较大的年轻干部的问题；四是改革过程中容易遇到的一般性问题。

3.问题的来源与程序的启动

发现问题是实现第一种形态的第一步。如果不能发现问题，第一种形态就会落空。各责任主体首先应当转变观念，改变过去对于小问题视而不见的习惯和态度，重新学习党章、《纪律处分条例》、《准则》等，培养对于问题的敏感度。另外，还可以通过以下方式来拓展发现问题的渠道：第一，各部门、主体之间建立联动机制，创建信息共享平台。党委（党组）、纪委与监察机关应当与组织部门、审计部门、公安机关、工商部门、金融机构（如银行）等加强协作，建立便捷的沟通渠道，加强接入专网的相关信息数据库建设，及时掌握党员以及公职人员的日常表现、经济动态等，一旦发现异常或不当行为应及时沟通，尽快处理。第二，拓展、疏通举报渠道，获得问题线索。各级纪委和监察机关应建立便捷通畅的信访举报渠道，疏通来信、上访、网络、电话等各种举报途径。第三，加大检查、巡查的力度。一方面，应建立健全日常监督检查机制和抽查机制；另一方面，查找梳理问题易发风险点，进行专项巡查。例如，通过工作方面的专项检查或考核，对于工作考核经常在合格的边缘人员进行批评教育。第四，充分利用组织座谈、民主评议、民主生活会等方式发现问题。第五，建立数据库，对以往的问题进行统计，运用大数据分析，全面掌握问题多发、易发、频发的领域和问题变化趋势。以上所有发现问题的方法不仅仅局限于发现“轻微不当行为”，还可以运用于发现任何不当行为，包括违纪违法问题。

第一种形态如何启动也是实践中遇到的难题。各级党委（党组）以及领导干部，可以根据问题的严重程度的不同，采用不同的启动机制。对于一般轻微问题，例如迟到早退、交通违规、奢侈浪费等，可以采用积分制，发现一次积1分，当累计达到一定分值时，启动批评教育程序。对于较为严重的问题，例如干预市场经济活动、用人失察失误等，一经发现，相关责任人应马上了解情况进行批评教育。

4.谈话的主要程序

首先需要说明的是，这里的谈话是指批评教育型的谈话，而不是调查了解问题型谈话。谈话是第一种形态运用的主要方式之一，其形式包括提醒谈话、警示谈话、诫勉谈话等。为了保证谈话的效果，谈话应遵循一定的程序，具体如下：（1）谈话前，确定谈话人、谈话时间、地点、内容。谈话人数以2人为宜。一般情况下，主要谈话人应是当事人的直接领导。党委（党组）成员、组织部门人员也可参与谈话。（2）主要谈话人在谈话前应充分了解问题线索、事实，确定谈话的内容并列出提纲；同时还要了解当事人的岗位特点、性格特征、平时表现等，确定谈话的方式。（3）在谈话过程中应采用规范化的表格将谈话内容记录在案。表格一式3份，供本人、单位或党委（党组）、纪委和监察机关留存。谈话过程中，谈话人应把问题谈深谈透，明确指出问题所在以及所造成的影响、危害，并提出对于问题的整改要求。（4）谈话结束后，谈话人、当事人应对谈话内容进行核查，确认无误后签字。对于较为严重的问题，可要求当事人签署整改承诺书，限期整改，并由其上级领导签字背书。（5）党委（党组）以及领导干部应督促当事人积极整改。纪委或监察机关可定期或不定期地抽查核实谈话情况，并检查整改情况，跟踪问效。如果出现当事人对于问题认识不到位、整改不力或再次反弹的情况，可进行第二次更加严厉的谈话，或采取其他更加严厉的批评教育方式。此外，各级党委（党组）主要领导、班子成员以及有下属的所有领导干部，都应当主动加强理论学习，掌握谈话技巧，保证谈话的效果。

注释：

①《王岐山：把握运用监督执纪“四种形态”》，2015年9月26日，http://news.xinhuanet.com/2015-

09/26/c_1116687031.htm。

②《运用“四种形态”推进全面从严治党》，2015年10月17日，http://www.ccdi.gov.cn/yw/201510/t201510

16_63652.html。

③《西安：出台落实监督执纪“四种形态”实施办法》，2016年9月12日，http://www.ccdi.gov.cn/yw/2016

09/t20160909_86546.html。

④详见《中共黑龙江省委关于实践监督执纪“四种形态”办法（试行）》。

⑤任泽民：《关键要实践好“第一种形态”》，2016年6月14日《中国纪检监察报》第3版。

⑥李永鑫：《落实监督执纪“四种形态”的调查与思考》，《理论探索》2017年第1期，第70—77页。

⑦按照《中共中央关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》和《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》的要求，我国已有三个省市将政府系统的监察、预防和检察院系统的反贪、反渎、预防5个机构整合，成立了监察委员会。

⑧1215任建明、吴国斌、杨梦婕：《监督执纪“四种形态”：内涵实质、关键要素及运用指南》，《理论视野》2016年第6期，第47—51页。

⑨《行政机关公务员处分条例》第四章第三十四条至第三十八条详细规定了行政处分的权限。

⑩《中华人民共和国行政监察法》第二十四条规定，监察机关根据检查、调查结果，对于违反行政纪律，依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分的，可以作出监察决定或者提出监察建议。第二十五条规定，监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。

11《中华人民共和国行政监察法》第三十五条：监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经国务院同意。

13所谓身份处分，是指针对党员身份或公职身份的处分，例如，开除党籍、公职等。职务处分实际上包括职务和职级两个对象，现任职务撤销后可安排新的领导职务，也可能完全离开领导职务序列；职级降幅可大可小，甚至一降到底。

14在执纪实践中，有不少地方规定，一旦公务员受到党内严重警告或行政记过以上处分，就全部或部分扣除其当年绩效奖金。这属于一种附带的经济处罚。其实，未来的纪律处分规定完全可以以经济惩罚为一个独立的对象。新加坡的纪律处分就是这么做的。

16母雪龙：《准确把握“四种形态”转化的相关问题》，2016年10月26日《中国纪检监察报》，第8版。

17《行政机关公务员处分条例》第十四条规定：行政机关公务员主动交代违法违纪行为，并主动采取措施有效避免或者挽回损失的，应当减轻处分。第十三条规定：有下列情形之一的，应当从轻处分：（一）主动交代违法违纪行为的；（二）主动采取措施，有效避免或者挽回损失的；（三）检举他人重大违法违纪行为，情况属实的。

18《中国共产党纪律处分条例》第十六条规定：有下列情形之一的，可以从轻或者减轻处分：（一）主动交代本人应当受到党纪处分的问题的；（二）检举同案人或者其他人应当受到党纪处分或者法律追究的问题，经查证属实的；（三）主动挽回损失、消除不良影响或者有效阻止危害结果发生的；（四）主动上交违纪所得的；（五）有其他立功表现的。第十七条规定：根据案件的特殊情况，由中央纪委决定或者经省（部）级纪委（不含副省级市纪委）决定并呈报中央纪委批准，对违纪党员也可以在本条例规定的处分幅度以外减轻处分。但这一条对于什么情况下可以减轻处分未作具体说明。