强化对"关键少数"监督:机理分析及路径优化

 

 



     随着相关机构的制度性与实质性建立以及社会舆论的逐渐重视,廉政治理成为国家治理能力与治理体系现代化的重要组成,而其重点在于对作为精英党员的“关键少数”群体的监督。文章聚焦于“关键少数”这一“监督难”群体,结合公共选择理论、权力制衡理论、监督控权理论进行理解,基于最新党内法规对目前存在的突出障碍进行机理分析并创新提出相对应的优化路径:重视“头雁效应”落实“两个责任”、将监督进行时空延伸、利用制度科学配置权力、重视监督合力作用……文章逻辑严密并结合反腐实例对论点进行力证,对话理论与现实,为“关键少数”监督的强化提出新的思路。

 

 

一、概念界定和文献综述

 

(一)   概念界定


对“关键少数”监督,一般是指党的各级组织等行为主体,为了保证“关键少数”思想行动符合党的政治主张和价值目标而采取的标准规范、纪律约束和检查督促的过程。从监督内容看,不同历史时期会随着党的任务、面临形势的变化有所调整,但总体上包含政治监督、用权监督、作风监督和履职监督等方面。从监督方式看,可分为自上而下的监督、自下而上的监督和同级之间的监督等。



“关键少数”的概念一经习近平同志提出,就迅速成为使用频率非常高的热点词。2015年2月,他在中共中央党校省部级主要领导干部专题研讨班开班式上首次使用这一用语,提出全面依法治国必须抓住领导干部这个 “关键少数”。一个月后,他在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时强调,推进全面从严治党“,关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’,坚持思想建党和制度治党紧密结合,全方位扎紧制度笼子,更多用制度治党、管权、治吏”。此后,习近平同志 在不同场合多次强调要抓住“关键少数”。



顾名思义,“关键少数”是指影响事物发展变化的关键因素,能在事物发展变化过程中起到最大作用。从领导人相关论述看,“关键少数”的含义可从两个层面理解:第一个层面,是广义上的各级党政领导干部。根据中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》,党政领导干部主要是指中央和省、市、县级党政机关、参公管理单位和人民团体的工作部门及其内设机构领导成员。乡镇的上述机关、单位及其 工作部门或者内设机构的副科级以上的领导成员,一般也被称为党政领导干部。我国有近14亿人口, 领导干部是社会总人口的少数,是推动党和人民事业前进的中坚力量,因此是“关键的少数”。我们党有9000多万党员、440多万个党组织,各级党员领导干部属于“少数”群体,在改革发展中肩负攻坚重任、发挥引领作用,因此又是“具有关键意义的少数”。


 

第二个层面,更进一步,在整个领导干部队伍中,同样迫切需要抓住“关键少数”。党的十八届六中全会强调,党内监督“重点”是各级领导机关和领导干部,“关键”是高级干部,“特别”是中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会的组成人员。习近平同志强调:“抓好中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会的组成人员是关键。把这部分人抓好了,能够在全党作出表率,很多事情就好办了。”他们可谓“关键少数”中的“关键少数”。具体到各地区各单位,党政主要负责人作为领导班子的“领头雁”,是“关键中的关键”,必须既挂帅又出征。

 

 

 

强化对“关键少数”监督,既是政治学界研究的主要问题,也是政治实践本身的重要内容。从现有文献看,目前学术界的关注点主要包括:一是在全面从严治党中抓住“关键少数”的重要性。陈理(2017) 认为,抓好“关键少数”,是对社会主义建设规律特别是党的建设规律认识的深化,是对我们党的优良传统和政治优势在新的历史条件下的继承和发扬。董振华(2017)认为,这体现了全面和重点、治标和治本、率先垂范和上行下效、顶层设计和关键在于落实的辩证统一。田长生(2017)认为,此举抓住了净化政治生态的核心群体。

(二)研究进展及不足

 

二是对“关键少数”监督的本质规律认识。李坤朋(2017)认为,关键是尊崇宪法和法律,建立常态化的权力监督机制。上官酒瑞、张弈天(2015)认为,能否抓住并抓好“关键少数”,有效规范约束领导干部权力,是根本标准与试金石。“抓住”意指充分发挥领导干部表率作用,更指依法有效治权治官,这需要教育之培养、环境之涵养,特别是制度之监管。

 

三是对“关键少数”监督的现实路径分析。郭建文(2018)认为,当前全面从严治党向基层发力、向末梢延伸,但一些“关键少数”出现形式主义、选择性从严、扭曲中央精神等问题,根源在于其综合素质低于政策执行的基本要求,因而需要内抓素质提升、外抓执行监督、强化队伍建设。李锡炎(2017)认为,关键在于主帅出征、全方位聚力,发挥党内监督整体功能。

 

总体上看,这些论述从不同视角进行了探讨,具有一定的洞察力和可操作性。但也存在一些明显不足,例如有的分析过于笼统,有的论证尚不够周延,有的对最新党内法规关注不够等。此外,学术界较多关注对领导干部和“一把手”的监督,而较少聚焦对“关键少数”监督的研究,但后者无疑是对前者的继承、发展和超越。

 

二、理性审视对 “关键少数”监督之紧迫性二

“党要管党,首先是管好干部;从严治党,关键是从严治吏”。强化对领导干部这个“关键少数”的监督,点出了党和国家监督体系的重点,抓住了全面从严治党的要核,具有“举网以纲、千目皆张”的功效。

(一)“关键少数”是党执政兴国 “决定的因素”

对于现代国家来说,有效的政党比有效的官僚制更为关键。放在历史的坐标来看,中国共产党作为“先锋队”,是中国革命、建设和改革的核心领导力量。办好中国的事情,关键在党,关键在人。我们党历来重视加强领导干部队伍特别是高级干部队伍的建设。毛泽东同志一针见血地指出:“政治路线确定之后,干部就是决定的因素。”邓小平同志指出:“中国问题的关键在于共产党要有一个好的政治局,特别是好的政治局常委会。只要这个环节不发生问题,中国就稳如泰山。”党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下,党和人民事业取得了历史性成就。但是,“行百里者半九十”,要最终实现“人民对美好生活的向往”必须付出更大努力。领导干部这个“关键少数”是否过硬,直接关系到党和国家大政方针的贯彻落实,关系到党和国家的前途命运。特别是各地区各单位主要负责人,在事业发展和班子建设中地位举足轻重。他们如果有远见卓识、忠诚担当干净,工作局面打开得就快,经济社会面貌变化就大;反之,后果则不堪设想。当务之急是强化对“关键少数”的监督,使这支队伍具有铁一般信仰、纪律和担当。

 

(二)“关键少数”廉政风险一直以来居高不下

领导干部作为党的执政骨干,掌握很多涉及人、财、物的权力,其潜在的廉政风险一直比较高。在一段时期内,由于管党治党不严,党的纪律比较松弛,相当一部分领导干部屡屡突破廉洁底线。党的十八大以来,在全面从严治党过程中,仍有不少领导干部不收敛、不收手。其中,有两个群体尤其值得关注:一是高级领导干部。从党的十八大到十九大这五年,共有440名省军级以上党员干部及其他中管干部被立案审查,包括43名十八届中央委员和候补中央委员、9名中央纪委委员。特别是周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、孙政才、令计划等曾经身居高位的人,给我们党的形象和威信造成了特别巨大的损害。二是单位“一把手”。县委书记群体一度被称腐败“重灾区”,例如受“塌方式腐败”影响,山西省仅在2014年就有17名县委书记落马。聂辉华、仝志辉(2015)搜集了2003年至2014年352名副厅级以上被查处官员,发现其中60%都是所在单位的“一把手”。这些曾经的“关键少数”,带出来的往往都是“窝案”,背后牵涉数十个、数百个利益攸关的同僚或企业家。有的人被查处后说:“我的一个批示,可以让一个企业获得巨大利益,可以让亲朋好友获取好处,可以让一个人改变处境,可以办事顺利、一路绿灯。”可见,腐败案件频发的根本原因,是“关键少数”权力不受监督。此外,让人震惊的是,就连一些以往大家公认的“清水衙门”的领导干部都频频出现“窝案”。解决这些突出问题,迫切需要运用监督的力量,把权力关进制度的笼子里。

 

(三)“关键少数”在党内监督中发挥 “头雁效应”

加强党内监督,“关键少数”的作用至关重要。领导干部身处关键岗位、关键领域、关键环节,是党和人民事业的组织者、推动者和落实者,其思想、行为、习惯对周围的干部群众具有巨大的辐射和导向作用。因而,各级党员领导干部特别是高级领导干部和各地区各单位“一把手”,更应发挥好“头雁”在党内监督中的示范带动作用,他们既应成为加强党内监督的有力领导者,敢于监督、善于监督,让铁规发力、让禁令生威;又应以上率下、严格自律,将自己 置于“探照灯”下,自觉接受方方面面的监督。 

 

三、当前存在的突出障碍及其深层机理分析

长期以来,“关键少数”一直是监督的薄弱环节。党的十八大以来,党中央坚定不移推进全面从严治党,党的专门监督机构建设不断加强,党和国家监督体系不断完善,领导干部监督工作取得明显成效。但由于各种主客观原因,当前对“关键少数”监督仍面临不少突出障碍,监督效力在实践中尚未得到更充分发挥和释放。

(一)部分“关键少数”对监督的重要性认识不足

各级领导干部作为“关键少数”,既是党内监督的责任主体,更是接受党内监督的对象客体,本应在全面从严治党中主动担当作为。然而,现实情况并不让人十分乐观。十九届中央纪委三次全会尖锐地指出,“仍有一些人不收敛不收手、甘于被‘围猎’,削减存量、遏制增量的任务繁重”,“有的纪检监察机关对履行监督职责认识不到位,存在畏难心理……有的纪检监察干部作风不实”。具体到部分“关键少数”,主要体现在两方面:

 

一是作为监督的责任主体,不愿监督或者不敢监督。有的管党治党“第一责任人”,对上级的决策部署阳奉阴违。例如习近平同志多次对祁连山生态环境问题、秦岭北麓违建别墅事件作出批示,但时任甘肃省委原书记王三运、陕西省委原书记赵正永均消极应付,从未认真督促相关部门整改,更未严肃问责相关领导干部。还有的领导干部抱着“鸵鸟心态”,唯恐得罪人、丢选票。时任辽宁省委书记王珉落马后承认:“后期我实际上是守摊子,我就想不出事。省纪委要我签字,我讲如果能保护,最好少抓,希望大家软着陆。”在不少地区和领域,涉及“关键少数”的苗头性、倾向性初核线索,主要依靠从信访举报、办案中发现,无举报不主动检查、无影响不主动监管。山西等地出现系统性、塌方式腐败,与“两个责任”落空有很大关系。

 

二是作为监督的对象客体,排斥监督甚至抵制监督。但凡出了问题的“关键少数”,都是由于党性修养放松、宗旨意识淡薄,价值观、权力观和政绩观出现偏差,而又不愿意接受监督所致。有的“一把手”刻意曲解民主集中制,搞一言堂、家长制,把个人凌驾于组织之上,用“集体负责”“组织决定”为自己违纪辩解开脱。一些人自恃觉悟高、水平高、能力强,不可能犯错误、不需要被监督,认为监督就是“找茬儿”“挑刺儿”,千方百计地抵制和逃避监督。2001年,中央纪委、中央组织部出台《关于省部级现职公务员报告家庭财产的规定(试行)》,但由于阻力较大,没有执行下去。新疆阿勒泰、广东横琴等30多个单位,自2009年起相继试点官员财产申报制度,结果有的“潜伏”,有的“冬眠”。广东省人大常委会原副主任欧阳德在担任东莞市委书记时,竟然声称要“摘掉纪委的牌子”!

 

(二)权力配置不科学“,关键少数”权力过分集中

对“关键少数”的监督,本质上是对公权力的监督和制约。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验;有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。” 领导干部特别是“一 把手”掌握很大的权力,如不加以规制和监督,就很容易被围猎、被俘获。而当前领导干部的高廉政风险和系统性腐败的根源,很大程度上在于权力结构和权力运行的非法治化。

 

一是在权力结构中,“一把手”权力过分集中。权力结构是国家政治经济体制的核心,权力结构问题是政治经济问题的总根源。邓小平同志说:“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板,党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”领导干部兼有“公共人”和“理性经济人”的双重角色,二者是存在冲突的。在权力过分集中并缺乏监督制约的条件下,单纯指望本人自律是靠不住的,很容易带来权力的扩张和滥用,出现连锁反应甚至“塌方式腐败”。一名落马的县委书记承认:“县委书记权力大到什么程度?只要我一张口,下面没有常委敢说话的。上级过问很少,能管但具体也管不了;同级也根本管不了。

 

二是在权力运行中,决策权、执行权、监督权不平衡。一些单位或部门决策权、执行权、监督权出现失衡,突出表现为权力运行过程的“名实分离”。表面上看,政府行为都符合制度和程序规定,但其实另有一套“潜规则”在运行,部分架空或完全替代了明文规定。这种外在形式的合法性,往往掩盖并助长了权力行使的“任性”和非法治化。而“一把手”居于权力的顶峰,集决策权、执行权、监督权于一身,权力运作缺乏有效制衡,无疑加大了监督难度;监督权的相对弱势,又如纸笼锁虎、牛栏关猫,反过来助推“一把手”过分集权。近年,尽管中央积极倡导党务政务公开,推进“互联网+政府服务”,但“暗箱操作”在现实中并不鲜见。

 

(三)监督体系不完善,对“关键少数”监督难以形成合力

党和国家监督体系是一个有机整体,由目标体系、制度体系和价值体系构成。根据主体不同,又可分为党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督和舆论监督等。目前,对“关键少数”监督存在不少难点、盲点,有待进一步形成整体合力。

 

一是请示报告制度有待深化。党的十八届三中全会提出,要认真执行领导干部报告个人有关事项制度。2017年中办、国办新修订《领导干部报告个人有关事项规定》之后,形成了“一个规定、三个办法”的制度体系。但报告的义务主体、事项、程序、核查、公开、责任等仍有不少深化空间;与领导干部监督相关的信息,分布在纪检监察、组织人事、公安、海关、金融等多个机构,亟待进一步整合;对“裸官” 等重点人员监管力度不够,出入境证照管理、跨境转移资金监管等仍有漏洞。

 

二是“八小时以外”监督困难。工作之外的日常社会交往、家庭生活和休闲生活,是领导干部腐败的频发区,更是监督的薄弱环节。将监督延伸到“八小时以外”,可及时发现苗头性、倾向性问题,有利于从源头预防腐败。但由于公私难分、触角难及、隐蔽性强,领导干部八小时内外呈现截然不同的两张“脸谱”。例如一些领导干部藏匿于后台,在“一家两制”的隐身衣下,进行貌似合法合规的利益输送。对于这些事实上的违规行为,约束机制和条款不够细化,监督的界限和标准比较模糊。

 

三是社会监督总体上较为乏力。“阳光是最好的防腐剂”,只有让人民监督权力,让权力在阳光下运行,才能从根本上遏制腐败。在互联网时代和信息化社会,微博、微信公众号等自媒体勃兴,成为监督 的利器和重要阵地。例如“严书记”成为2018年反腐热词,他被一张微信截图断送了仕途。但从总体上看,对于公众和媒体来说,对“关键少数”监督仍然困难重重,特别是监督信息不对称,不便监督;党务 政务公开不够,无法监督。

 

(四)追责问责不到位,同时又面临激励不足等新的难题

在政治领域有一个铁则,有权必有责、有责要担当,用权受监督、失责必追究。对“关键少数”监督,首在落实责任。但从现实情况看,既存在追责问责不到位的问题,又出现问责滥用、“闲差受追捧”等新的难题。

 

一是问责不力与问责滥用并存。十九届中央首轮巡视结果显示,一些省份“两个责任”落实不够有力,“软”问责多、“硬”问责少。但与此同时,也有个别领导干部滥用纪检监察、审计等权力,肆意打击报复和问责他人。这说明监督控权作为一种制度设计,在实践中存在效能失灵的可能。这就提出了一个命题:谁来监督监督者? 监督者包括上级机关或本单位“一把手”等事权委托者,以及纪检监察机关等专门监督者。监督控权的可选择性,决定了对领导干部监督存在可规避性,被监督者往往试图俘获监督者,为其提供“保护伞”。

 

二是激励和容错纠错机制缺失。在改革攻坚过程中,不少地方出现了问责滥用现象,基层领导干部形象地比喻“下面一颗钉,上面千把锤;随时可能挨一锤,就是不知谁先锤”。有人通过网络等方式诬告好干部,造成谣言满天飞。为了逃避问责,缺少相应职权的下级只好逐级请示报告;机械执行上级指示,没有领导指示就不做事。不少领导干部变得“谨慎胆怯”,一些地方甚至出现“闲差受追捧”的现象。如何实现激励与约束平衡,是当前一项重要任务。

 

 

 

四、强化对 “关键少数”监督的具体路径

“关键少数”是党执政兴国的中坚力量。在建设社会主义现代化强国的新征程中,确保各级领导干部不犯“颠覆性错误”,“最大挑战就是对权力的有效监督”。因此,未来迫切需要抓住“关键少数”,把权力关进制度的笼子里,真正使监督落到实处、见到实效。

 

(一)从主要领导干部抓起,带头落实 “两个责任”

“政者,正也。子帅以正,孰敢不正?”强化对“关键少数”的监督,关键是从主要领导干部做起,抓住主体责任这个“牛鼻子”。

 

一是从主要领导干部抓起。一方面,严肃党内政治生活。一些领导干部之所以对监督的认识存在偏差,很大程度上是由于没有认真执行民主集中制,出现了发扬民主不够、正确集中不够等问题。中央政治局每年都要抽出两天时间召开民主生活会,中央政治局的同志逐个发言,按照要求进行对照检查,为全党做出了示范和表率。另一方面,职位越高越要严格。越是领导干部,越是主要领导干部,越要按规矩正确、谨慎、干净用权,诚心诚意接受监督帮助。

 

二是带头落实“两个责任”。第一,党委书记和纪委书记带头。各级党委负党内监督主体责任,书记是第一责任人,党委班子成员在职责范围内履行监督职责;各级纪委是党内监督的专责机关,纪委书记是第一责任人。第二,各级党委组织部门、政法委、公检法司等机构的领导干部,同样守土有责,要各负其责,自觉扛起管党治党政治责任。第三,加大监督检查力度。强化对“一把手”的巡视、抽查等监督力度,将落实“两个责任”作为关键指标。

 

(二)强化自上而下的监督,抓好日常监督和延伸管理

强化对“关键少数”的监督,关键是强化自上而下的监督。这是目前最有效的监督方式。在继续深化巡视和派驻等监督的同时,尤其是要抓好对“关键少数”的日常监督和延伸管理。

 

一是完善个人事项报告制度。这项制度从只报不查到既报又查,从部分查核到“凡提必核”,目前已成为党内监督的一把“利器”。未来可适时增加个人负债、礼物馈赠等报告事项内容;可针对省部级以上 干部和各级“一把手”出台更严格的制度。待时机成熟时,也可考虑在一定范围内公示其房产、财产等信息。还应发挥党委的统领作用,打破组织、纪检、政法、公安等部门壁垒,将包括廉政档案等在内的相关信息进一步整合和比对。

 

二是强化日常监督和延伸管理。全天候、全方位的日常监督,是对“关键少数”最重要的监督;强调对其延伸管理,目的则是超前防范、提前预警。第一,健全纪委书记与下级“一把手”定期廉政谈话等制度,对发现有苗头性、倾向性问题的干部及时进行提醒和问责。第二,要落实重大事项请示报告制度,抽查领导干部是否将个人及家庭成员生活圈的重要事项、收受礼品礼金购物卡等情况,及时、如实地向组织报告。第三,重点监管短期内频繁出入境的领导干部,以及其配偶子女突击办理移居境外手续或长期在境外工作生活的领导干部。

 

(三)科学配置权力,把“关键少数”关进制度笼子

对“关键少数”监督,核心是管住权力,让“权力成为一种负担”。这就需要科学设置并适当分解“一把手”权力,形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。

 

一是科学设置并适当分解“一把手”权力。“要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”应按照分工负责原则,对“一把手”权力进行适当分解。“一把手”的职责是把方向、抓战略、带队伍,而不应频频插手干预具体事务。可探索建立党政“一把手”不直接分管财务、人事、基建、招投标、工程项目等具体事务的制度。切实推进权力公开透明运行,让“一把手”权力晒在阳光下。

 

二是理顺决策权、执行权、监督权的关系。我们党历来强调,决策权、执行权、监督权应“既相互制约又相互协调”。但目前仍然存在监督权相对较弱的问题。为此,应把决策权关进法治的笼子里。可通过立法建立对决策权的刚性约束,例如规定重大决策必须经过合法性审查、专家论证、集体决策、风险评估、追责问责等程序。同时,对一些涉及人财物的权力进行分解,不同环节交给不同部门和人员交叉行使,最终将三者统一起来并形成合力。

 

(四)完善监督体系,增强对“关键少数”的监督合力

目前,党和国家监督体系较为完善,但人大监督、政协监督、群众监督和舆论监督等普遍比较薄弱。强化对“关键少数”监督,有必要补齐这些短板。

 

一是强化群众监督和舆论监督。社会监督的本质,是以权利制约权力。为此,一方面要强化群众监督。积极推动党务政务公开,保障群众的知情权;健全投诉反馈机制,保证群众监督能及时获得回应。另一方面要强化媒体监督。相关部门应当支持媒体开展廉政监督,加强对网络舆论的合理回应。

 

二是运用大数据工具进行监督。基于自主预置功能的大数据治理,在权力风险防范、失范事件识别、权力监督评估等方面具有显著效果。可借鉴贵阳市“数据铁笼”等经验,整合分散在各党政部门及金融机构的信息,对领导干部权力行使、家庭财产等关键指标及异常情况进行实时监测。

 

(五)既要强化问责,又要激励“关键少数”担当作为

强化对“关键少数”监督,必须处理好严管和厚爱的关系,既要加大追责问责力度,又要进一步强化激励机制。

 

一是进一步强化问责。“软弱的制度不仅放任公民和官员寻求非法利益、逍遥法外,而且当人们在一个不确定的环境中寻求保护时,这种制度刺激了更多的腐败。”为了避免制度异化为“纸老虎”,有必要推行刚性的绩效考核和追责问责。深化运用监督执纪“四种形态”,在执行标准上不手软、不留情,让腐败分子付出昂贵的代价。对全面从严治党不力,主体责任、监督责任落实不到位,该发现的问题没有发现等情形,尤其应坚决惩处问责。

 

二是进一步强化激励。严管与激励相辅相成、缺一不可。“关键少数”在本地区社会影响力很大,当前特别要防止陷入这样一种恶性循环,即因严管而引起懒政怠政,同时又用更严厉的问责来治理懒政怠政。为此,首先应深化运用监督执纪“四种形态”,提升发现苗头性问题的能力,让领导干部感悟到“严管就是厚爱”,收到惩治极少数、教育大多数的成效。其次,健全容错纠错机制,为敢担责、能干事的干部撑腰打气。及时为遭受诬告错告的领导干部澄清和“正名”,并敢于向诬告者“亮剑”。