新时代中国共产党巡视制度建设科学化研究析议_聊城大学廉政研究中心
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新时代中国共产党巡视制度建设科学化研究析议

于学强

(聊城大学廉政研究中心 山东聊城 252059

  要:巡视制度属于监督制度的范畴,相关研究源远流长,既往研究成果构筑了进一步研究和深化巡视制度建设的重要物质基础。新时代巡视制度建设科学化课题应从政治规律高度,探索巡视制度建设科学化的理论依据、实践基础、目标任务、原则要求、动力系统、保障机制。中国共产党巡视制度建设科学化是个现实课题,本课题研究不仅有利于提升巡视制度体系科学化水平,也有利于实现制度成果的物化,推动政治实践的发展。

关键词:中国共产党 巡视 制度建设 科学化

中文分类号:D26    文献标识码:A

十六大以来,党的历次代表大会都十分强调完善巡视制度和发挥巡视制度监督作用。十九大前,王歧山曾明确指出“党的十九大后,巡视工作要继续发扬光大、更好发挥利剑作用”。[1]党的十九大在肯定巡视工作成效的基础上,强调新时代“以党的政治建设为统领”发挥自上而下监督作用,“建立巡视巡察上下联动的监督网”,[2]为巡视制度建设科学化研究提供了政策依据。

一、问题的提出

巡视制度属于监督制度的范畴,监督制度古亦有之,相关研究也源远流长。在中国古代,巡视监察可追溯到尧舜禹时代,那时便产生朴素的巡视监察思想。秦汉后的巡视监察思想主要体现在《汉书》《贞观政要》《大明律》等著述中,但这些思想都是帝王立足巩固专制制度的权术,人治社会的特质造就了巡视监察思想的狭隘性与巡视制度设置的不确定性。近现代意义上的监督思想肇始于西方,伴随资产阶级反封建斗争的胜利,特别是十六、十七世纪商品经济的发展,资产阶级民主监督思想体系化,这一思想催生了资产阶级的监督制度,并使分权制衡成为制度设计中遵循的重要原则。西方社会也探索自上而下的制权形式,如瑞典司法监察专员制度及相关研究,对于当代巡视制度建设有一定的启示意义。辛亥革命以降,中国曾借鉴分权制衡原则实行五权宪法,改革既往关注自上而下监督和轻视横向分权制衡的做法,对西方各类监察专员制度也有零星研究。

1.新时期相关巡视建设研究的关注点与成就

改革开放以来,特别是建立社会主义市场经济体制以来,关于中国共产党巡视制度的研究十分活跃。党的十六大以后,已有学者提出巡视制度建设课题(胡冰,2009)。但是,既往学者关于巡视建设的相关研究主要着眼于巡视工作与巡视制度本身,且主要按照价值-问题-策略逻辑集中于如下三个方面:

第一,价值研究。有人从制度建设的宏观层面研究其意义,西方学者傅士卓认为,中共十六大就提出了建设“制度化、规范化和程序化的体制”,中共领导层新老和平交替,制度作用突出(沈大伟,2012);中国学者认为制度建设科学化是党建科学化的保障(王庭大,2011),关乎党的先进性、党规国法的协调性(高新民,2012),可以化解制度缺陷与不足(陈金龙,2014)。有人立足巡视论及其价值,认为巡视利于强化党内监督(唐晓清,2010),是党内监督的战略性制度安排(习近平,2014),是马克思党内监督思想的具体化和列宁党内监督思想的拓展(李敏昌,2014);有人认为巡视制度是体制改革的先驱,可以其制度化成果推进整个体制改革(李永忠,2013),巡视监督是中国过程防腐的牵引机制(李占虎,2015),彰显中国特色社会主义民主监督优势(王歧山,2017)。国外学者立足西方理论审视中国政治制度,也开始关注中国共产党巡视制度和反腐制度设计中的中国智慧,福山(2015)、沈大伟(2016)甚至改变既往看法,肯定中国共产党制度建设及其自我净化的效用。学者突破从党内监督制度与思想研究巡视价值,开始关注巡视制度建设对于体制变革的意义。

第二,问题研究有人从制度建设一般层面研究问题,或从中共制度建设实践反思其科学化方面的问题(牛安生,2010),或通过反思国外大党执政的经验教训,汲取制度建设科学化的启示(周敬青,2014);或从党的制度建设科学化的现状、进程、经验、思路等层面探讨制度建设科学化问题(蒯正明,2013),也有学者从巡视制度建设(胡冰,2009),党管干部科学化(张志明,2009),党的法规制度建设科学化等微观层面探讨制度科学化问题(刘杰、齐卫平,2016)等。有人结合巡视本身存在的问题开展系统研究,国内学者着眼于具体制度设计方面:有人认为巡视理论薄弱(黄洁吉,2009);巡视组存在道德风险、管人与管事脱节(李崧,2011;刘贵丰,2011);巡视难点在于发现问题和自我监督(任建明,2014)巡视制度困境在于无处置权、反腐政治决心的持续化困境与巡视工作人员权责背离的可能问题(谭鹏,2015;彭前生,2017)。海外学者立足于整体制度批判指明问题:针对地方官员腐败,指出制度设计方面缺乏对下级的有效监督问题(宫婷,1994);针对时代变革对中共组织的挑战,指出党内腐败因于“组织内卷化”(吕晓波,2000);揭示反腐机构没有真正独立于被监督对象,抵消反腐效力问题(戴蒙德,2008)。中西方学者对问题研究的定位不同,但日益呈现出从综合性视角揭示巡视制度设计问题的趋向。

第三,策略研究国内有学者关注巡视主体建设,提出巡视组人员应适当吸纳法律、公共管理专家和人大代表(竹立家,2013),进一步推动改革,增加办案力量(李成言,2014),推进中央授权或委托巡视,规避主体泛化(邓联繁,2015),注重巡视队伍建设,坚持问题导向和强化政治定位(初英杰,2017)。有学者关注巡视制度建设,提出将巡视融入立体反腐网络,提高纪检监察工作独立性(许耀桐,2013),加强巡视工作垂直领导(杨军,2015),构建自上而下巡视与自下而上参与和问责结合的巡视制度可持续发展的环状动力机制(方雷,2016),结合中国古代巡视制度的历史价值强调政治巡视定位提出完善巡视制度策略(何万勤,2017),修改《中国共产党巡视工作条例》释放制度力量(于春生,2017)。有学者关注制度执行力,指出提高反腐倡廉法规制度执行力,健全保障机制和落实党风廉政建设责任制(赵洪祝,2013),实现巡视监督应从应急型向任务型转变,从综合型向专项型转变,从整改型向责任型转变(庄德水,2014),认为责任制度是制度执行力的根本(戴焰军,2015),探索对口式、接力式、协同式巡视巡察,增强党内监督的整体合力与落实力(黄继鹏,2017)。海外学者从制度与法制视角论及策略选择问题,关注巡视制度立法化(福兰克斯达凯,1978),并结合西方行政监察专员制度与议会监察专员制度展开过具体的个案研究,明确制度发展的制约因素(约翰·伍德科特,2000;本特维斯兰德尔,2001)等进行过专门研究;也有学者论及巡视人员专业化、义务化、独立化问题(斯蒂菲尔·墨菲,2002)。国内外学者都十分专注巡视主体、巡视制度与执行力三个层面,日益呈现从系统化和机制视角研究完善巡视制度的新思路。

2.新时代深化中国共产党巡视制度建设研究的意义

任何研究都需要一定的研究基础,新成果都需要依赖既往研究成果并在继承既往成果的基础上向前拓进。从这个意义上讲,学者关于中国共产党巡视制度的相关研究,无疑构筑了进一步研究和深化巡视制度的重要物质基础。时代是思想之母,实践是理论之源。伴随时代转换和实践变化,新时代深化中国共产党巡视制度建设研究也有十分重要的意义。

第一,新时代深化中国共产党巡视制度建设研究可补足既往研究不足。总体来看,既往研究的立足点在于完善巡视制度和健全巡视制度体系,主要集中于巡视工作、巡视制度与制度建设科学化两个方面,没有很好地效二者结合深入研究巡视制度建设科学化问题,但巡视制度建设不同于建设巡视制度,其内涵更丰富。所以,推进中国共产党巡视制度建设科学化研究应拓展既往研究的内容,补充既往研究的不足,主要体现在如下几方面:其一,应深化巡视制度体系研究内容,针对中外巡视制度的历史发展与异同作补充性研究;结合《中国共产党巡视工作条例》等文件作延展性研究;围绕新时代党的建设总要求将巡视理论、政策、制度与实践结合起来作综合性研究。其二,应创新巡视研究内容,提出巡视制度建设科学化课题,明确制度建设科学化的目标任务、标准体系和评价指标,结合新时代场景变化探究如何实现巡视理论动力与实践动力、上层动力与中下层动力、政治动力与社会动力,以及外部压力与内部需求的转化与激励,探究巡视制度建设科学化的实现路径。

  1. < >中国共产党巡视制度作为党内监督的战略性制度安排,其政治实践中的作用十分突出,但如何从学理方面阐明这一制度设计的合理性,对这一制度的实效性进行科学分析还有很大的理论空间。新时代,中国共产党巡视制度建设科学化研究至少有三方面的学术价值:其一,推动理论研究视角的转换。将“巡视制度建设”的主要研究视角由“建设巡视制度”领域延展到巡视制度体系的完善与巡视制度落实力方面,从提升党建质量出发,注重从体制机制着手,凸显巡视制度建设的功能与成效而不是制度本身。其二,探索巡视巡察联动理论与机制。将自上而下的监督形式有效联结起来,在理论研究方面阐明联结的方式与手段,有利于促进巡视制度建设体系化和监督网络化的研究。其三,深化监督制度研究内容。巡视制度属于党内监督的范畴,但党规国法是密切联系的,结合党规国法阐明巡视监督与国家监察的关系,有利于推进新时代廉洁学的构建与发展。< >应用价值。巡视制度建设的目标指向不是制度本身,而是政治实践,是为了使巡视制度在政治实践中发挥更好的效用。新时代深化中国共产党巡视制度建设研究的应用价值主要体现在三个方面:其一,系统总结和应用既往巡视制度建设经验,推进当前巡视政策的完善、巡视制度的健全、巡视体制的优化。中国古代巡视监察制度历史长,有积累的丰富的经验;西方国家的监察专员制度,注重权力监控有很多可取的成分。“在前现代社会,中华文明能够获得长期的成功,必然有许多可以超越古今中西之争具有成功人类文明共性的东西。”[3]同样,当下本着制度不能定于一尊的理念借鉴古往今来的政治文明,也有利于今天巡视制度建设科学化建设和清廉政治建设。其二,促进监督链条的有效联结并形成闭环式监督网络,利于实现监督全覆盖,减少政治生活中腐败的存量和消除腐败的增量。政治巡视的定位要求专项巡视、回马枪方式强化自上而下的监督,同时也要求对巡视主体的监控,利于形成监督全覆盖和无死角的政治态势。其三,促进新时代监督体系的完善和党群关系的改善,落实全面从严治党方略,助力国家治理体系与治理能力的现代化。“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,卡拉扬人民呀最大优势是中国共产党领导”“全面从严治党成为十八届中央工作的最大亮点”[4]p78-79,新时代,中国共产党要延续有益经验推进治国理政,还应通过深化巡视制度建设来扎牢制度的笼子,全面推进从严治党工作。二、研究的内容

     

    新时代巡视制度建设科学化课题应从政治规律高度,探索巡视制度建设科学化的理论依据、实践基础、目标任务、原则要求、动力系统、保障机制,主要应深入研究四方面问题:

    1.新时代中国共产党巡视制度建设科学化的内涵及相关理论述要

    新时代中国共产党巡视制度建设科学化有很大的研究空间,尤其是在如下两领域需要作进一步的创新研究或拓展研究:

    第一,巡视制度建设科学化的内涵研究。首先应一般意义上厘清制度与制度建设的关系,进而澄清巡视制度与巡视制度建设的关系,阐明巡视制度建设科学化具体含义。“概念具有表象功能”,“影响着人解决问题的能力”[5],阐明巡视制度建设科学化概念是研究这一问题的逻辑起点。巡视制度建设科学化不仅仅指巡视制度体系的创建过程的科学化、巡视制度体系本身的科学化,还指巡视制度具有实效性,能够在政治实践中得以落实并真正起到监督的功能。在巡视制度建设内容体系之中,巡视理论是最为内在的文化支撑,巡视制度是最为核心的规则保障,巡视成效是最为根本的价值指向。巡视制度建设科学化应将巡视理论、巡视制度与落实成效统一起来进行综合评判。中国共产党巡视制度建设科学化是巡视理论科学化、巡视制度科学化和巡视方法科学化,从静态和动态层面上涵盖巡视的职责定位、制度功能、组织体系、运行机制等多个方面。

    第二,概括中国共产党巡视制度建设的源起及定位。人们“并不是随心所欲地创造并不是在他们自己选定的条件下创造,而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造”。[6](p603)中国共产党巡视制度建设应立足于现实,但不能脱离历史经验和既往理论研究成果。概括而言,中国共产党巡视制度建设的源起与定位应主要关注三个方面:一是马克思主义监督思想。马克思主义监督思想是中国共产党巡视制度建设的理论渊源,中国共产党巡视制度建设要从马克思主义监督思想中挖掘有关巡视制度建设的理论财富。二是中国古代巡视制度建设的文化积淀。中国共产党巡视制度建设源远流长,中国共产党巡视制度建设要从中国历代探索中汲取共同的政治文明成果。三是中国共产党革命与建设年代巡视实践经验教训。中国共产党革命年代、建设时期与改革开放新时期都曾出台巡视条例和相关文件,也在实践中推进了巡视监督并积极了经验,成为今天发展巡视制度的重要支撑。新时代巡视制度建设应瞄准科学化,强调制度体系的科学化与制度执行的成效化两方面。

    2.新时代中国共产党巡视制度建设科学化的客观基础

    除了马克思主义监督思想、中国古代巡视制度建设与西方监察专员制度研究,以及革命文化中关于巡视监督的思想构成的新时代巡视制度建设科学化研究的理论基础之外,新时代中国共产党巡视制度建设科学化的客观基础还要关注三方面内容,即历史基础、现实基础和政策基础。

    第一,历史基础。党在历史上推行的巡视制度及经验,是今天开展巡视制度建设的重要基础。党的巡视制度建设大致经历初步创立、曲折探索、恢复发展、突破创新、全面推进五个时期,每个时期的实践进程及学者的系统研究,都构筑了今天巡视制度建设科学化的历史基础。比如,民主革命时期我们党在巡视制度建设方面积累了丰富的财富。李三星(2003)认为民主革命时期党的巡视制度建设,对解决党内纠纷起了重要作用;何益忠(2010)认为民主革命时期党的各级组织派出的巡视员有很大的“威权”,是其发挥作用的重要基础;胡云生(2010)则曾总结民主革命时期党在巡视任务与巡视员的条件、职权、工作要求等方面不断规范化、科学化的发展情况。这些经验和成果都是新时代巡视制度建设科学化历史基础。

    第二,现实基础。新时代中国反腐倡廉斗争呈现新态势,为了进一步巩固反腐斗争取得的压倒性优势,还必须立足政治现实,继续营造不敢腐的高压态势、扎紧不能腐的制度笼子、筑牢不想腐的思想防线。中国共产党巡视制度科学化的一个重要评判标准就是立足现实和符合现实,实践是不断发展变化的,巡视制度的完善发展、巡视制度落实手段与策略的选择都必须符合时代要求,从现实出发。十六大以来,我们党十分重视巡视制度建设,也取得了一系列巡视制度建设研究成果。周淑真(2014)、董世明(2016)等学者都曾对新时期巡视成果进行过系统研究,而实践领域巡视技术手段的突破,以及积累的丰富的巡视经验,也形成了制度推进的巨大动力,是新时代巡视制度建设科学化的现实基础。

    第三,政策基础。新时代巡视制度建设科学化研究的提出本身反映和体现了中国共产党的政策导向,是为了落实党加大巡视制度研究的要求。没有党的政策的支持,理论的研究进展就会受到掣肘。十六大以来,我们党的巡视政策方面不断出台新规定和修订既往条例,如《中国共产党巡视工作条例》两次修改和国家监察体制改革由试点到全面铺开等制度探索,以及探索经验教训的总结和规律的认知,都为推进巡视制度建设科学化研究提供强大的制度空间和政策空间。党的十九大报告在充分肯定了十八大以来巡视工作成效基础上,进一步将政治建设与纪律建设纳入党建总布局,对于进一步加强党的纪律与监督研究有积极引导作用,为新时代推进巡视制度建设科学化奠定坚强的政策基础。

    3.新时代中国共产党巡视制度建设科学化的目标任务

    中国共产党巡视制度建设科学化的目标任务在于,形成科学的巡视制度体系和有效的巡视制度运行机制。

    第一,形成科学的巡视制度体系。巡视制度体系本身是动态的,但它也是系统的,其科学化程度至少体现三方面:一是巡视制度体系的科学的理论支撑。巡视制度体系的科学化需要科学的理论作为指导。只有从政治运行规律与监督理论方面出发,全面把握制度体系化的要素,才可能在体系化建设中将这些要素融入,提升巡视制度体系科学化水平。二是巡视制度建设科学化的标准体系。巡视制度建设首先便是健全制度体系,健全的制度体系不仅包括巡视条例及实施办法,也应包括巡察制度方面的内容和监督制度方面的内容。健全制度体系应本着制度建设整体效用的原则,确保巡视制度体系内容协调、程序严密、配套完善。三是巡视制度建设科学化的检验指标。巡视制度建设科学化重在建设,也既重在制度的功能效用发挥,以及通过对功能效用发挥的反馈修正制度以期发挥更大效用。所以,巡视制度建设科学化应以管用有效为检验指标,以其确保能够去腐败存量和降腐败增量为评判标准。

    第二,形成有效的巡视制度运行机制。巡视制度建设科学化关键在于实践,在于形成有效的运行机制以保障制度的执行。为此,一要形成科学的领导体制。巡视制度强有力的原因在于权力来自于上方,但巡视制度科学化不仅仅强调其需要强力推行,还强调科学性。为此,巡视制度建设在坚持上方授权的同时,应尝试“第三方”主体参与,促进巡视领导小组与巡视组建设的规范性与制度化,形成科学的领导体制,以提升巡视工作的客观性、公正性。二是形成完善的协调制度。巡视制度建设研究的推进应立足巡视巡察实践的推进,以理论研究的超前性探索自上而下监督形式的互动衔接的制度,促进中央巡视与省市区巡视,巡视与巡察对接的实效性与常态化,形成完善的协调沟通机制。三是形成监督制度全覆盖的落实机制。巡视制度的监察控权功能不仅体现在它可以自上而下地监督下层党委权力,还必须要体现对自身的权力监控。为此,应探索规避巡视“灯下黑”的制度,促进巡视问责落实与巡视结果应用的针对性与程序化,形成监督制度全覆盖的有效落实机制。

    4.新时代中国共产党巡视制度建设科学化的实现路径

    新时代中国共产党巡视制度建设科学化必须遵守制度建设的一般原则,通过不断开发制度建设动力来解决制度推进中的惰性问题,通过夯实经济社会发展条件,为推进制度建设科学化开辟道路。

    第一,巡视制度建设科学化应遵循基本原则。一是人本原则。将制度管理与人文管理结合起来,在巡视制度制定中做好调查,尊重民众意见;在巡视制度执行中突出其严肃性,一视同仁。二是法治原则。将巡视制度建设融入到国家法制体系中,规避制度矛盾与冲突;通过依法推进巡视制度来提升其执行力。三是借鉴原则。从整体上认识和把握历代巡视制度,在澄清史实的基础上汲取中国古代巡视制度建设的合理成分;从西方相关国家和政党的议会督察制度、督导员制度、监察特使制度、党鞭制度中吸收合理因素。四是可行原则。坚持问题导向,立足现实政治生活中的突出问题组建巡视队伍和创新巡视方法;运用监督执纪“四种形态”,围绕具体问题创设抓手落实政治巡视,强化专项巡视,突出实效性。五是全面原则。围绕四个全面战略布局,从系统论的角度出发立足文化自信强化巡视理论研究,立足制度根本性健全巡视制度体系,立足重在建设创新方法盘活机制,提升巡视的成效,推进全面从严治党工作进程。

    第二,强化巡视制度建设科学化的动力机制。巡视制度作为党内监督制度的战略性安排,其动力主要来自于设置巡视领导小组和巡视组的上级党委。但是,促进巡视制度建设科学化的动力源应是多元的,仅靠上级的权力推动不具有持久性。为此,强化三方面动力机制:一是强化导向机制。应结合新型智库建设,设置专门机构平台和专项资金,引导高校、科研机构和纪检监察实体部门专业技术人员和监察实务人员,积极转向巡视理论研究,形成良好的理论研究导向机制;二是强化激励机制。应遵循创新发展要求,探索相关制度的立改废弃与相互联接,注重强化巡视的体制内需求与开发体制外动力,鼓励汲取国内外经验和应用现代化技术,倡导由试点推进到普及发展的激励机制。三是强化约束机制。应坚持问题导向,立足于政治巡视,从巡视主体、巡视对象、巡视任务出发,通过健全巡视主体遴选与监控制度,加大对巡视主体的考核力度,规避巡视主体自身问题;通过加大专项巡视来规避巡视对象与巡视任务中存在的问题,解决巡视问题的整改情况等。

    第三,完善巡视制度建设的保障条件。巡视制度建设的保障条件至少需要五项:其一是物质条件。巡视制度是重要的政治制度,属于上层建筑的内容,它必然是建立在特定经济基础之上的,既需要建立在一定的物质条件基础之上,也需要物质条件的改善和发展来为其完善准备良好的条件。其二是政治条件。巡视制度作为重要政治制度之一,需要政治制度系统中其他相关政治制度的配备与支持,需要融入到政治制度系统之中,也需要其他政治制度的完善发展予以支持。其三是文化条件。一方面是现实中巡视制度建设需要一定的理论知识的支撑,没有理论指导难以推进巡视制度实践;另一方面借鉴中国历史或其他国家巡视监察制度方面的做法与经验,也需要一定的文化条件作为重要保障。其四是法制条件。巡视制度建设需要遵循党章国法,不能在实体内容与程序建设方面违背党章国法的基本要求;巡视制度建设也需要依法推进,巡视制度建设科学化需要建立在法治化基础之上。其五是信息条件。巡视制度建设需要建立在信息与科技手段的基础之上,充分利用信息平台和信息手段,利用现代技术迅速便捷的特点,发现巡视制度建设方面的问题,以及集思广益充分发挥群众积极性,贯彻落实群众路线以保障民众权利和推进民主政治,提升巡视制度建设的民主化水平与科学化水平。 

    总之,中国共产党巡视制度建设科学化是个现实课题,开启和推动本课题的研究不仅有利于提升巡视制度体系科学化水平,也有利于实现制度成果的物化,推动政治实践的发展。

    参考文献

    [1]王歧山.巡视是党内监督战略性制度安排彰显中国特色社会主义民主监督优势[N].人民日报,2017-07-17(02).

    [2]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报, 2017-10-2801.

    [3]苗永泉,方雷.党内巡视制度对传统制度资源的创造性转化[J].理论探讨,20163.

    [4]党的十九大报告学习辅导百问[M].学习出版社,党建读物出版社,2017.

    [5]黄子瑶,李平.概念的功能:表征与概念能力[J].哲学动态,201611.

    [6]马克思恩格斯选集第1[M].人民出版社,1995.

     

    On the Scientific Research of the CPC's Inspection System in the New Era

    Yu-xueqiang

    (Center for clean government research, Liaocheng University, Liaocheng, Shandong 252059)

    Summary: The inspection system belongs to the category of the supervision system, and the related research has a long history. The previous research results have built up an important material basis for further research and deepening of the construction of the patrol system. The scientific topic of the construction of the new era inspection system should be based on the political law, and explore the scientific basis, practical foundation, target, principle, power system and guarantee mechanism of the scientific inspection system construction. The scientific development of the construction of the inspection system of the Communist Party of China is a realistic subject, which not only helps to improve the scientific level of the system of inspection system, but also helps to materialize the achievements of the system and promote the development of political practice.

    Key words: the Communist Party of China; inspection; system construction; scientization

     

    作者:于学强(1973-)男,汉,博士,教授,硕士生导师,聊城大学廉政研究中心常务副主任,政治与公共管理学院副院长,主要从事中国共产党反腐倡廉研究。

    地址:山东省聊城市湖南路1号聊城大学政治与公共管理学院(252059

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