中国共产党巡视制度与西方监察专员制度的对照检视_聊城大学廉政研究中心
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 中国共产党巡视制度与西方监察专员制度的对照检视

于学强 于辰璐

聊城大学廉政研究中心 山东 聊城 252059)

  要:中国共产党巡视制度与西方监察专员制度,都属于监督制度的范畴,在监督主体、监督内容,以及监督采取的方法与技术方面有很多相似的地方;但两者的类型不同,所属社会性质不同,遵循的原则也不相同。西方监察专员制度对于推进巡视制度建设科学化的重要反思有:监督权力的有效性来自于授权的权威性,巡视制度建设必须坚持中国共产党领导;监督权力的实效性受制于权力的异质性,规避巡视与监督对象间的利益关系,是做好巡视监督必须关注的重大课题;监督权力的长效性取决于权力的合法性,巡视制度建设的合法性终究是建立在人民群众信任与支持的基础之上的。

关键词:监察专员;特征;评判;巡视制度

腐败是世界各国的天敌。中国共产党巡视制度与西方国家监察专员制度,是东西方政党和国家抑制腐败的有效手段。中国共产党巡视制度属于党内监督制度指中央和省(直辖市、自治区)党委,按照有关规定建立专门机构对下级党组织和领导干部进行监督的制度。新时代中国共产党为了推进反腐倡廉工作,不断强化巡视制度建设并取得积极成效。西方监察专员制度是由国王、国家立法机关或其他权威机构授权监察专员,以防止权力尤其是行政权扩张所形成的制度体系。西方国家为了推进廉洁政治建设,也积极探索反腐倡廉制度,监察专员制度便是其一。对照中国共产党巡视制度检视西方监察专员制度,尤其是抽取其中带有普适性的监督原则与监督技术,对于推进中国共产党巡视制度建设科学化有积极意义。

一、主体地位和职责权力的相似性

中国共产党巡视制度与西方监察专员制度,都属于监督制度的范畴,在监督主体、监督内容,以及监督采取的方法与技术方面有很多相似的地方,也存在相互借鉴的必要与可能。概言之,二者的相似性主要体现在都拥有相对独立的主体地位和较为宽泛的职责权力两个方面。

(一)相对独立的主体地位

中国共产党巡视主体与西方监察专员都具有相对独立性,这是确保其具有独特监督权力的根本。正如克雷斯·因克兰德指出的,“独立被认为是一个监察使机构最为重要的特色之一,……只有允许它在监督的组织体系中独立运作,才能维持它的可信度。”[1]二者拥有相对独立的主体地位主要体现在三个方面:

1.任免过程的独立性。中国共产党中央委员会与地方各级党的委员会是中央巡视工作领导小组、省(直辖市、自治区)巡视工作领导小组,以及各级巡察领导工作小组的任免主体,从各级巡视工作领导小组的设置,巡视工作领导小组办公室的设置,再到各级巡视组的构成,都由党的委员会决定,并且由《中国共产党巡视工作条例》等党内法规文件保障,具有任免过程独立性的特点。西方监察专员是经议会授权,有的则是行政授权或其他权威授权。但是,无论何种授权方式,其职位任免各国宪法规定,得到基本法律保障1954年丹麦制定的《议会监察专员法》1967年英国制定的《议会行政专员法》、1973年法国制定的《调解专员法》1981年荷兰制定的《国家监察专员法》1989年菲律宾制定的《监察专员法》都明确了监察专员的权力授受与运作机理。1976年的葡萄牙、1978年的西班牙、1981年的奥地利等国家,也其国家宪法条款中明确了本国监察专员的较为独立的任免程序

2.职权行使的独立性。中国共产党巡视机构人员确定以后,其职权行使的独立性主要体现在两方面:一是这些机构与人员相对独立于派出的机构,派出巡视的机构不再具体负责巡视工作,而是充分授权巡视领导小组和巡视组人员,通过“一次一授权”保障其拥有强大且不受干扰的巡视权力;二是巡视机构和人员相对独立于其巡视的对象,与巡视对象没有利益关联和人情往来,从而确保其巡视过程中能够独立、严格、客观和自主地作出判断,不受制于各方面权力的影响与制约。西方监察专员职权的独立性在于,它不属于立法权司法权,也不属于行政权并且监察专员在组织人事权方面具有很强的独立性,能够依法独立行使职权,不受任何党派力量、行政机关、司法机关社会组织的影响与干涉比如瑞典行政监察专员可以自主地对政府机关及其官员的行为是否合法或妥当作出裁决并拥有充分的裁量权可以自主决定对哪些案件进行调查,自主地决定调查项目或外出考察,自主地决定将监督事项向新闻界公布等事项;监察专员有权采取为评定投诉或其他案件所需要的各种调查措施,有权获得一切情报资料,有权询问一切相关人员,要求他们给予协助,并可以到有关机关进行视察。英国行政监察专员任期内享有相当于法官一样的工作独立性,并在一定条件下可以任命自己的工作人员。

3.物资保障的独立性。中国共产党巡视制度的设置原则就是独立于巡视对象,最为突出的便是巡视工作的物资保障不受制于巡视对象。从中央到各省、直辖市、自治区巡视工作所需经费按有关规定纳入财政预算,专款专用,由各级巡视工作领导小组办公室负责统一管理,进而规避了巡视主体受制于人的情况省级以下巡察制度的设置也是如此。西方监察专员也有相对独立的。比如奥地利规定监察专员在预算方面均拥有独立的权力,在任期间不得从事职业性活动;西班牙的人民保护人同样也有类似规定,他们由议会选举而出,所需经费由议会拨款,不能从事职业性活动;新西兰为了保证议会环境专员的经济独立1986年环境法第25条规定议会环境专员所在机构的运作经费由议会提供。在监察专员的经济独立与物资保障方面,发展中国家也有类似规定,比如菲律宾宪法和法律同样保障了其监察专员署的独立地位,设有明确的财政独立条文,指出其监察专员及副专员分别具有与宪法委员会主席、成员同等的职级、工资及待遇,其工资在任期内不得削减,监察专员署的公诉人员、调查人员及法律顾问应获得不少于政府内任何同等职位人员的工资等。

(二)较为宽泛的职责权力

中国共产党巡视人员与西方监察专员都拥有较宽泛的职责权力,这不仅体现在其监督的范围比较宽泛,也体现在其运用监督控制的手段多样化。同时,他们拥有的职权又不是无限的,各自受到多方面的监督与制约。

1.监督范围比较宽泛。中国共产党巡视监督范围的宽泛体现在两个方面:一是监督内容的时代性强。这主要是从历史纵向面来看待这种职权宽泛性,意要说明监督内容不局限于特定时段要求,而是伴随时代变化而调整、充实而呈现出时代性。比如,在大革命时期,巡视特派员主要是结合秘密工作进行文件精神的上传下达,将党中央指示传达到各级党组织,再将各级党组织的具体情形向党中央汇报。新中国成立以后,巡视的重点逐渐转移到党内监督方面,巡视制度建设尤其关注党自身纯洁性与先进性问题,关注党执政的合法性问题,将监督检查被巡视单位的党风廉政建设落实情况和贯彻党的路线、方针、政策等执行党的纪律情况纳入巡视内容之中。同样,西方国家监察专员制度,在历史发展进程中也呈现监察内容的变革与拓展。二是监督对象的覆盖面广。这主要是从时代横切面来看待这种职权宽泛性,意在说明同一时期监督形成上下左右党员或公职人员群体的全覆盖。在中国共产党巡视制度中,由于分层设置巡视巡察,巡视监督基本上实现了不同层级监督对象的全覆盖,不同监督对象任期内巡视全覆盖。西方监察专员监督范围的宽泛性主要体现为监督对象的覆盖面广泛。比如瑞典《议会监察专员指令法》第2条明确规定了监察专员监督的对象,包括法院、行政机关及地方和区域性政府机构及其公职人员和雇员,以及监督其工作涉及公共权力行使的其他个人、公共企业中的官员和雇员等。其中,涉及公共权力的其他个人主要是指基于行政职权被委托给公司、社团或个人的情况下,这些被委托人也成为监察专员的监督对象。[3](p239)如葡萄牙规定监察专员的职权范围包括国家的、大区和地方公共行政机关的、军队的、公共机构、公共团体或公有资本占多数的团体、或公共服务特许经营者以及公共财产管理者的一切服务行为;意大利罗马市的市民保护人条例第3条同样规定了市民保护人的职责是保护市民的权利与利益以及市政府、区政府、由市政府所监督、占多数参与或委托的公共服务的企业、机构、公司及团体之活动的公平公正、效率及透明,等等。[2]

2.监督手段较为多样。中国共产党巡视监督手段的多样化,体现为监督的授权机制与用权机制的四个方面:一是实现 “三个不固定”与“一次一授权”相结合“三个不固定”破除了官员间的联盟,一次一授权摘下了巡视组长的“铁帽子”。二是实现常规巡视与专项巡视相结合,将常规巡视的“全面体检”专项巡视“靶向治疗”结合起来。三是实现了“回头看”与“再回头看”相结合,通过强化“回马枪”提升了巡视工作的威慑力。四是实现明察与暗访相结合,充分发挥了两类监督手段的优势并创新具体手法。西方监察专员监督手段的多样性主要体现在用权机制的四个方面:一是调查权。如西班牙人民保护人有权力获得一切行政文件,包括那些被法律规定为秘密的文件,若行政机关或官员妨碍调查工作的,人民保护人会将其列入年度报告中或通知检察官介入等予以警示或处罚。二是建议权。如“芬兰的《监察专员训示》还特别规定,监察专员有权就任何事项向有关政府部门提出建议,对法律法规中存在的缺陷和问题提出修改意见,对不良行政程序和做法提出批评,或直接提请国务委员会审议。”[4]三是公开权。对于自己所调查的行政行为,监察专员可以写在年报或者特别报告中予以公开,也可以通过媒介的力量对其造成压力从而解决问题。四是起诉权。虽然监察专员没有对调查事务的直接处理权限,但并不意味着他们没有权力起诉违法的行政行为或人员,葡萄牙、西班牙、奥地利、法国、芬兰等国家的监察专员可以向宪法法院提起的审查法律规范违宪的诉讼、针对公共机关的诉讼以及针对公共机构的工作人员提起控诉。

3.各自职责同样受监督。中国共产党巡视人员是要受到监督的,打铁还须自身硬。从中央巡视组来看,它要接受中央巡视工作领导小组的监督、党组织的内部监督、舆论监督以及其他各方面的监督。地方各级巡视人员同样如此,并且各地也在实践中探索监督巡视人员的方式方法,如河南省巡视机构实行“巡视后评估”办法,由巡视对象巡视组工作情况进行“评议”,确保巡视主体受到监控西方监察专员自身也受到约束。一方面,任何国家的监察专员都必须要在本国法律规定的职权范围内监督法院或行政机关,而且不能超出自己的职权范围干预或者代替法院、行政机关的具体工作,除了为行政部门提供相关建议之外,并无权代替行政部门作出任何决定或修改其决定。另一方面监察专员在行政上对议会或立法机关负责,如果监察专员有违法行为,也有专门机构和相应的司法程序对其进行有效管理和控制。如瑞典、英国等国家都在议会中设立特别委员会对行政监察专员的公务行为进行监督。一旦该委员会查实行政监察专员有严重的不当行为,议会可以罢免行政监察专员。

二、类型、归属社会性质与遵循原则的相异性

“权力导致腐败,绝对权力绝对腐败,伟大的人物几乎都是坏人。”[5](P342)阿克顿这句带有公理性的政治名言,是基于政治建设实践得出的,也是得到世界不同国家与政治组织认同的。中国共产党巡视制度与西方监察专员制度都是基于权力控制,尤其是对位高权重者的权力控制。但是,两者所属于类型不同,所属社会的性质不同,遵循的原则也不相同。

  1. < >中国共产党是工人阶级政党,属于政治组织类,是集体概念;中国共产党巡视制度属于政党制度的范畴。西方监察专员为国家机关工作人员类,可作集体概念或个体概念;西方监察专员制度是为了有效规范国家机器运转,是国家制度的范畴。虽然,在政党政治时代,一个执政党往往与国家机器相互镶嵌, 其制度建设中也形成你中有我、我中有你的情况,但“政党是社会和政府之间的核心中介组织”[6](P2),是连接国家与民众的桥梁而不是国家本身。基于两者不同类型所体现出来的价值指向与监督手段不尽相同:

     

    1.两者价值指向不同。中国共产党巡视制度建设是针对党员群体,是为了纯洁党员队伍,保持党组织整体的先进性,确保其更好地将国家与民众联系起来,完成有效的政治整合与利益整合,使其始终走在时代前列,成为中华民族和中国人民的主心骨,成为伟大事业、伟大斗争、伟大梦想的主体力量。政党都有其阶级性,但中国共产党确实以中国最广大人民的根本利益为其奋斗的价值指向,这一价值指向在政党制度规定中得到明确表达。西方监察专员制度建设针对国家公职人员群体,代表全体国民来防止国家公职人员公权私用和权力腐败,确保国家机器成为表面上凌驾于社会之上的力量,有效规避国家与社会领域中的矛盾与冲突。西方国家虽然号称代表全体国民利益,但实际上只是“表面上”凌驾于社会之上,最终价值指向是维系特定统治阶级的利益的,这一价值指向更多地体现在其具体的政治实践中。

    2.两者监督手段不同。中国共产党巡视制度属于自上而下的组织监督,但中国共产党作为工人阶级政党组织的类型,以及其作为执政党与领导党的地位决定了它在推进巡视工作中,既十分注重吸纳古今中外的监督技术,也十分重视将统合党内监督与国家监督、自上而下的组织监督与自下而上的民主监督、党内监督与党际监督,从而确保了监督手段的民主性与科学性,体现了监督手段的刚柔并济。西方监督专员制度作为一项国家监督制度的类型,往往寄希望于国家机器的暴力机关性质及其各类职能的开发与运用,进而形成集调查、监督、处理手段于一体的强力监控机制。这一强力监控机制虽然强化了对贪腐者的治理力度,呈现出巨大的刚性,但却缺乏强有力执政党对各类监督力量的整合力度,有时反而失去民意的支撑。

  2. < >两者性质的不同,实际上可以从政治组织与国家机器的不同,政党性质、国家性质的不同两个层面加以说明。

     

    1.两者分属政治组织与国家建设范畴。中国共产党作为政治组织,中国共产党巡视人员作为维系政治组织常态健康运行的“体检者”和“诊断者”,与西方监察专员作为国家机关人员是完全不同的。因为政治组织不能等同于国家机器,政治组织是国家机器的操控者而不是国家组织本身。在政治社会中,执政党往往是通过向国家组织输送政治精英来实现对国家的操控,政党组织对于输送于国家之中的党员管理既带有组织管理的色彩,也带有国家管理的色彩。尤其是中国共产党作为国家唯一的执政党,在长期执政过程中已经形成非常明显的党政体制,其自身组织成员往往就是国家公职人员,其自身的巡视监督实际上也是对国家公职人员的监督,中国共产党巡视制度已经嵌入到治国理政的制度体系之中了。西方监察专员属于国家制度范畴,是国家机器的构成部件,这一部件往往由执政党掌控,成为执政党贯彻执政意图的工具。但是,一国的监察专员群体主要受制于国家制度管理,一方面因为监察专员成员并非都属于该国执政党的党员,另一方面相对于国家管理而言西方政党管理相对松散。

    2.两者所在的政党性质与国家性质不同。中国共产党及其领导的国家是社会主义性质的,西方议会专员所在国家则属于资本主义性质。中国共产党工人阶级政党的性质,决定了它领导和建构的国家是人民的国家,是代表、体现和反映最广大人民利益的国家。中国共产党没有自己特殊的利益,承担着解放全人类最终解放自己的历史使命,为民性是其鲜明的阶级特征。中国共产党缔造的社会主义国家,同样将人民利益放在至高的位置,一直将人民对美好生活的向往作为自身奋斗的目标。与中国共产党阶级定位以及中国特色社会主义国家的定位相对应,中国共产党巡视人员的标准要求比较高,必须是服务于民的大公无私、公而忘私、先公后私的人民公仆。西方监察专员制度设置于西方资本主义国家,资本主义国家的实质是资产阶级专政的工具,在这样国家的公职人员是资产阶级专政的代理者,在执政过程中必然会将阶级利益放在首位,尤其注重维护大财阀、大资本家的利益。西方国家的资产阶级性质决定了西方监察专员所谓的为国、为公、为民,都是十分狭隘的,都不可能偏离资产阶级的利益指向,更不可能违背资产阶级群体的既得利益。

  3. < >无论是从中国共产党巡视监督作为政治组织制度建设的内容,西方监察专员制度作为国家制度建设内容来讲,还是中国共产党作为工人阶级的政党,西方监察专员作为资产阶级政党治国之手的延伸来讲,两种监督主体都有明显的不同,这种不同也体现在他们遵循的根本原则和具体原则方面。

     

    1.两者遵循的根本原则不同。中国共产党作为政治组织,其根本的领导制度与组织制度是民主集中制,在政治实践中遵循的根本原则是民主集中制原则。中国共产党监督制度同样遵循这一根本原则,监督不是为了单纯地制权,制权只是监督的外在成效。从根本上讲,中国共产党的监督是在保障党员权利的基础上增加组织力量,是民主与集中的统一。在政治实践中,中国共产党主张分工不分权。同样,监督过程也不倡导分权,而是强调监督者与被监督者价值和利益的共性,强调统一意志与统一行动。相比而言,西方监察专员遵循西方权力制衡原则,强调以权制权。虽然,监察专员制度的设置是针对三权分立中存在的问题,尤其是行政权力扩张与议会权力式微,但它在制权理念方面并没有突破,还是强调权力制衡。

    2.两者遵循的具体原则不同。中国共产党巡视监督遵循的具体原则是多样的,比如人本原则、法治原则、实效原则、借鉴原则、协调原则等等,这些原则有些与西方监察专员监督使用的原则有些相同,有些相异。即便是同样遵循的具体原则,实际上在具体内容方面也不尽相同。比如,中国共产党注重以人为本,强调人本原则,在巡视监督中不是以发现问题为目标诉求,即便发现了问题也不以惩治人为目标诉求,而是为了规避问题的产生,以及提升公职人员自觉合法地运用权力的水平。相比而言,西方监察专员不仅承担发现问题的任务,也有一定的处置权力,将发现有问题的公职人员与处理这些人员结合起来。不仅如此,出于竞争性政党选举的需要,监察专员可能成为执政党与在野党政策博弈的工具,从而在某种意义上可能会将发现与处置人作为监督成效的标准,甚至作为政党竞争的棋子。

        三、西方监察专员制度客观评判与反思借鉴

    西方监察专员制度的创设是基于权力制约,也是基于规避行政权的扩张对公民权利侵害的可能性,以及由此带来执政合法性的流失。虽然,这一制度无以克服资产阶级专政导致的根本问题,但历史地看,这一制度确实在实践中起到预防权力滥用的功效,至少为公民发现权力侵害个人利益找到了及时救济的可能路径。从这个意义上讲,这一制度对于中国共产党巡视制度发展有借鉴价值。

    (一)西方监察专员制度的评判

    西方监察专员制度作为政治发展的产物,自然有其存在的政治空间。存在的就是合理的,就具有一定的合理性与进步性;同样,任何事物都具有两面性,西方监察专员制度诞生于资本主义制度体系之中,有其无法克服的缺陷。

    1.西方监察专员制度的进步性。这种进步性主要体现在三方面:其一从政治发展来看,这一制度是基于各国政治形势发展特别是贪污腐败问题、道德沦陷问题而出现的,是为了更好地诊治病灶,解决政治发展中的现实问题,在关注民众关心的热点问题和提升各国执政者的合法性方面有积极意义。比如对于一般公众特别是社会弱势群体来说,监察专员作为一个独立机构,不仅有助于其发泄不满、疏解不良情绪,也是一种解决他与政府之间矛盾的可替代性途径。[7]其二从政治效果来看,这一制度确实搭设了政府与民众的桥梁,在现实政治生活中这一制度设置一定程度上规避行政行为违法性,在促进行政行为的合法合理和保护公民利益,尤其是关注和保障弱势群众利益方面起到一定的功效。如新西兰之所以拥有较高的廉洁程度,与其监察专员制度的设置不无关系。“自1962年行政监察专员制度建立以来,行政监察公署受理的公众投诉呈逐年上升趋势,近年来则一直稳定在每年6000多件左右,由于新西兰的法制较为健全,加上整个行政机关的运作较为高效廉洁,这些投诉绝大多数得到了妥善的解决。”[8](p88)其三从政治理念来看,监察专员制度特别关注组织人事与财务制度的独立性,行政职权的独立性,将其作为有效监察的重要选择,突出监察专员不附属行政权力的特征,有利于强化对行政权力的控制并不为行政权力反制,而且监察专员制度优势之一体现为在处理当事人双方矛盾的过程中可以摆脱诉讼的限制及成本消耗的潜质[9](p143)在行政权力日益扩大的现代社会,这种理念对于权力制约无疑具有进步意义。其四从政治监督体系来看,监察专员制度的设置既遵循了权力制衡的原则与要求,也要某种程度上突破了三权分立、相互制衡的边界,尤其是克服了议会对行政权力监督易受党派利益影响,耗费大量时间立法事项,以及司法监督程序繁琐时间等待长的现实,形成了一种在某种程度上既不属于议会、也不属于行政、更不属于司法的特定权力;而监察对象也不仅仅局限于行政机关,进而使西方监督制度和监督体系更加完善。

    2.西方监察专员制度的局限性。这种局限性主要体现在如下方面:其一,监察专员拥有的权限具有一定的被动性。监察专员作为联接政府与公众的桥梁,具有监察政府不良行为的职责虽然他们具有主动监督之职责,但鉴于民众投诉案件的增多,这种监督多建立在民众投诉的基础之上。尤其是近年来,伴随权利保护意识的增长民众投诉行为案件的急剧增多,使得监察专员对于案件处理应接不暇。鉴于目前各国监察专员机构人手的限制,以及处理投诉案件较为繁琐的程序等制约因素,既有的监察专员能够有效处理好民众投诉案件已经十分繁忙了。虽然在处理具体案件的过程中,监察专员也会积极利用新闻媒体以及街头巷尾主动调查,推进案件进展,但就案件本身的出现而言多为被动接收。其二,监察专员拥有的权限具有不彻底性。一方面监察专员的监察权力覆盖不彻底,监察专员主要针对中下层官僚,对于最高长官没有监督权力,无法动大老虎;另一方面监察专员权力行使不彻底,如有案件调查权,案件调查一般受制于两年时效限制;有裁决权,但不能直接给予行政处罚、刑事判决。所以“任何监察专员都不会成为政府行为的总导演,也无力革新一个涣散的政府。他可以清洁一座房子,却不能建造一座房子。”[10](p390)其三,监察专员拥有的权限具有非强制性。这实际上是其权力不彻底性的另一种表现。由于监察专员的权力具有非强制性,虽然他们可以通过掌控的批评警告权、建议权迫使行政机关中止或放弃某种行为,但总体而言监察专员的决定对行政机关完全没有约束力,无法真正实现保护公民权益的目的。其四监察专员自身监管存在漏洞性。虽然,在许多国家的监察专员受到一定程度的监督,并不是铁帽子王”。对于监察专员的总体控制力度不足比如通过监察专员协会监督行业监察专员,力度十分有限因为监察协会既是协会的主体,又是协会的监督者状况,无益于推进对于监察专员的监督和控制。

    (二)西方监察专员制度的反思

    西方监察专员制度推进了西方权力制衡,一定程度上规避了因政府权力过大而产生的权力失衡,为政府提供了多元、分权的监督模式,促进内部外部监督体系的完善。同时,在民主参与、公共治理和廉洁、高效、责任、法治、服务政府成为普遍政治诉求的今天,西方监察专员制度发展给予中国共产党巡视制度建设科学化的重要反思有三点:

    1.监督权力的有效性来自于授权的权威性。西方政党政治国家由于实行的是政党竞争上台执政,没有一种政党具有足够的权威得到广大民众的普遍认同。即便是一个政党成为执政党之后,它的权威也只是通过它所驾驭的国家机关体现出来。所以,在西方君主国家或政党轮流执政的议会制国家、总统制国家,最高权威主要是国王、议会或总统,而西方国家监察专员制度授权国王、议会或行政长官这些最高权威,是其制度有效性的根本原因。与西方国家不同,我国是中国共产党执政的社会主义国家,中国共产党的领导地位是历史形成的,是历史的选择和人民的选择,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量[11]所以,在中国特色社会主义政治语境下,中国共产党就是国家的最高权威。巡视制度建设必须坚持中国共产党领导,巡视领导小组、巡视组、巡视人员都直接或间接地授权于中国共产党,这一具有最高权威性的政治组织。并且,在巡视工作开展过程中,由于推进了分级巡视工作,中央巡视与省级巡视都有较明确的巡视范围,具有自上而下的监督特征,使这种政治组织授权的功效也容易彰显出来。而且,伴随巡视巡察工作的联动,巡视巡察会同监察体制改革所形成的监督体系更加完善,监督力量较既往的整合性更强。

    2.监督权力的实效性受制于权力的异质性。西方监察专员与监督对象无利益相关性监察专员拥有的监督权力相对于行政权力而言是外部制权,它的设置是鉴于行政内部制权存在的利益相关性无以做到公正合理,也是基于三权相互监督存在的缺陷与不足。作为一种外部制权机制,监察权与被监督权没有任何利益相关性的异质权力是一种独立于监督对象之外的旁观者。实际上,从权力制约理论来看,有效制权的重要前提是监督者与权力行使者没有利害关系,以及监督者具有相对独立的监督地位。在我国,原有的行政监察之所以存在一些问题,就在于它本身就是行政权的一种且在行政体制之内,实质上属于同质监督或内部制权,而对监察制度改革后设置的监察委员会,已经完全独立于行政权力之外,是一种相对独立的制约行政权的权力,自然可以克服内部监督或同质监督产生的问题。同样,巡视监督作为党内监督制度的重大创新,相对监督党组织或党的领导班子而言,也是置身于该组织或该领导班子之外的力量,而且这种力量来自于有权力规制其监督的上一级党组织,从理论上应更具有成效性。当然,在具体巡视监督中,真正规避巡视与监督对象的利益关系,也是做好巡视监督必须关注的重大课题。

    3.监督权力的长效性取决于权力的合法性。监督权力的合法性就是群众对于监督的信任与支持,监督权力的长效性取决于民众的信任与支持。一方面监察专员要得到政府的信任与支持,他们监督政府虽不乏惩治和处理人但也有批评建议和改进工作的规劝。正基于此西方行政权力不乏向监察专员讨教改进工作建议的做法,以形成监督者与被监督者之间的良性互动另一方面监察专员要得到民众的强力支持,而只有监察专员在接受公民投诉案件后,通过多种方式积极地予以协调处理,维护民众的权利与权益,才能够得到民众的支持和信任。中国共产党巡视制度建设同样如此一方面巡视不是为了将巡视对象打倒,而是为了进一步推进权力运行的规范化从这个意义上讲,西方监察专员制度可以为中国共产党巡视制度建设科学化提供有益借鉴。西方监察专员制度监督行政行为但不干扰行政行为,揭示不良行政行为为其提出建议;中国共产党巡视制度坚持以人为本的原则,并且考虑到干部培养成长的不易,更不是基于惩罚而监督,在监督目标指向性方面不应存在选择性,在监督手段方面不应有必须要纠出点事来才罢休的思维。另一方面,巡视制度建设的合法性终究是建立在人民群众信任与支持的基础之上的,而人民群众是否信任与支持取决于巡视工作是否能够很积极接受和处理群众反映的具体问题,尤其是巡视期间是否开通与普遍民众联系的渠道,是否能够站在人民群众切身权益的角度去规约较为强势的权力。

    当然,正如各国监察专员制度都有不同一样,中国共产党巡视制度建设科学化进程,可以借鉴西方监察专员制度的某些做法,也要考虑这些做法是否能在中国土壤中生根、发芽、结果,是否存在借鉴或移植会造成水土不服。所以,西方监察专员制度可资借鉴,但必须要立足中国国情,绝对不可盲目照搬。 

     

    参考文献

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    A Comparative Study of the Chinese Communist Party's Patrol System and the Western Ombudsman System

    YU Xueqiang  YU Chenlu

    Independent Research Center of Liaocheng UniversityLiaochengShandong 252059

    Absrtact: There are many similarities in the methods of supervision and supervision, content and supervision between the patrol system of the Communist Party of China and the Western ombudsman system belong to the scope of the supervision system. However, the types of the two are different and the nature of the society of theirs are different, and the principles followed are different.Western Ombudsman System has certain progressiveness, but also has its limitations that can not be overcome. The important reflection of the Western Ombudsman system for promoting the scientific construction of the patrol system are as followsThe effectiveness of supervisory power comes from the authority of authorizationand the construction of the patrol system must adhere to the leadership of the Communist Party of China. The effectiveness of supervision power is subject to the heterogeneity of power, and avoiding the interest relationship between inspection and supervision is a majou issue concerned. The long-term effectiveness of supervision depends on the legitimacy of power and the construction of patrol system, and legitimacy is based on the trust and support of the people.

    Key words: Ombudsman; Characteristics; Judgment; Patrol System

     

    作者:于学强(1973-)男,博士,教授,聊城大学廉政研究中心常务副主任,聊城大学政治与公共管理学院副院长,硕士生导师,主要从事中国共产党监督制度研究。

    于辰璐(2000-)女,兰州大学资源环境学院2018级学生,参与“新时代中国共产党巡视制度建设科学化研究”课题研究,在本文写作中承担资料收集与整理的任务。

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