论推进巡视制度建设科学化的意义与对策_聊城大学廉政研究中心
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论推进巡视制度建设科学化的意义与对策

于学强

(聊城大学廉政研究中心 山东 聊城 252059

【摘  要】巡视制度建设科学化涵盖巡视制度体系的科学化与巡视体制机制的科学化两方面主要内容。推进巡视制度建设科学化,能够强化“一把手”监督的针对性、提高党内监督制度的时效性、弥补我国监督体制的缺憾性、解决中西方制度建设的困惑性。推进巡视制度建设科学化有利于联接和打通各类监督形式,形成反腐败全覆盖,加大惩治腐败存量,实现制度的治标作用;同时,推进巡视制度建设科学化也有利于党和国家监督体系的完善,减少或规避腐败的产生,实现制度的治本功能。推进巡视制度建设科学化,应遵循政治运行规律,在制度制定和执行中关注应遵循的基本原则要求,同时要着眼于制度建设的两方面内容,全力提升巡视制度体系的科学化水平和加大巡视制度的执行力。

【关键词】巡视;制度建设;科学化;对策

【中文分类号】D26文献识别码A

原文载于《中国延安干部学院学报》2019年第3期,为人大复印资料《中国共产党》2019年第11期全文转载。

巡视制度建设是党的建设制度体系的重要组成部分,属于党内监督制度建设的重要内容。自中国共产党第十七届四中全会提出了提高党的建设科学化水平这个重大命题之后,党的制度建设科学化引发较大关注。谢越(2009)、牛安生(2010)、王庭大(2011)、胡伟(2012)、王光华(2013)、储新宇(2014)、郑长忠(2015)、季正聚(2016)等学者,对这一概念开展深入讨论。无疑,巡视制度建设科学化是党的制度建设科学化的再度延伸,从内容上看,它涵盖于党的制度建设科学化之中。具体而言,巡视制度建设科学化是立足政治运行规律,遵循制度建设的科学理念,围绕巡视制度体系的完善与巡视制度执行力的提升,通过不断积累巡视经验、创新巡视理论与巡视方式,并将其转化为巡视制度予以落实的过程,涵盖巡视制度体系的科学化与巡视体制机制的科学化两方面主要内容。十八大以来,关于巡视价值研究相当丰富:周淑真(2014)从巡视工作历史沿革、现实成就与制度创新的视角,论及巡视工作对于反腐倡廉的贡献;唐勤(2014)论及建立和完善党内巡视制度对于强化党内权力监督、完善纪检机构领导体制、密切党群关系、防止干部“带病提拔”的重要意义;董世明(2016)从十八大以来党对巡视制度的探索的透视中关注到巡视制度的重要价值;奚春华(2016、2017)则注重对中国共产党巡视制度的民主价值与实践价值的研究;钟龙彪(2018)更是从实践视角关注到巡视与巡察联动的重要性。实际上,既往价值研究主要着眼于巡视工作,而非巡视制度建设科学化。同样,既往已有不少学者关注巡视制度建设策略,并开始逐步由巡视机构转向巡视体制,从系统化和机制的视角拓展完善巡视制度的新思路。竹立家(2013关注到巡视组人员构成多元化,李成言(2014强调巡视制度改革增加办案力量邓联繁(2015)强调中央授权或委托巡视,规避主体泛化方雷(2016)提出构建自上而下巡视与自下而上参与和问责结合的巡视制度可持续发展的环状动力机制等。但是,大学学者还是关注巡视工作实践创新方面的内容,对于如何从制度建设科学化视角的探索还不甚系统。

一、推进巡视制度建设科学化的意义

中国共产党作为执政党,其自身监督制度建设水平,既是广义政府1监督的重要内容,也影响和制约着国家监督制度的改革、发展与完善。推进巡视制度建设科学化,能够强化“一把手”监督的针对性、提高党内监督制度的时效性、弥补我国监督体制的缺憾性和解决中西方国家制度的困惑性。

(一)利于强化“一把手”监督的针对性

中国监督网络包括纵向监督与横向监督两大块。其中,纵向监督从监督的方向性上可简单划分为自上而下的监督与自下而上的监督两种形式。根据权力授受关系,权力授予者最有监督力度。虽然,从根本意义上讲,社会主义国家的领导是人民的公仆,终归是由人民认定的,人民是权力的根源;但是,从现实意义上看,一级领导的权力多是直接由上一级领导授予和左右,也直接向上一级负责和报告工作。所以,长期以来,中国政治生活中自上而下的监督是最有力度的。相反,下级对上级的监督往往缺乏力度、甚至存在空档。这两种情况往往造成上级权力的集中化和监督缺失的并存。从政治实践来看,“一把手”腐败最难治理的现实同样说明,在现有体制下“一把手”腐败最难规避,理应成为监督的重要指向。但是,长期以来,政治生活中泛泛讲监督的情况比较多,在政治实践中针对党的领导班子特别是“一把手”的有效监督比较少,这无疑是致使腐败猖狂的重要原因之一。

无论如何,“一把手”腐败的首要根源在于他们掌握无限的权力。这种无限的权力源于实际政治生活中由上级赋权,本级没有现实的政治力量予以制衡,从而导致权力监督跟不上。实际上,早在1980年邓小平就曾强调指出过:“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”[1]328-329虽然这一论断提出已近40年,但考察今天“一把手”腐败的根源,仍然与权力的高度集中不无干系。当人、财、物掌握在少数人手中,特别是“一把手”一人手中的时候,一部门内部的权力监督就形同虚设,因为“一把手”有足够的权力可以震慑监督者让其无以启动监督,也拥有足够的权力让监督行为失效。更重要的是,因为“一把手”拥有人事权力,他完全可以重新配置权力,把那些“不听话”的人安排到无关紧要的位置上去,让他们彻底丧失监督的发言权。

不能否认,虽然我们党也在积极探索“一把手”体制的变革,在实践中也不断推进党内监督体制的改革。但总体来看,既往党内监督体制的改革并未到位。体现在这样几个方面:一是党员的民主监督权利缺乏硬性具体规范的制度保障,党的代表大会制度不健全,纪委双重领导体制弱化了其对“一把手”独立监督的职能。二是民主监督制度体系不健全,系统性、可操作性不强。三是自上而下监督模式整体效能弱化,监督力量整合不足。[2]正是由此,改革没有撼动“一把手”的地位,没有事实上对“一把手”进行限权、分权和监权,导致即使出台一系列的法规与制度,在“一把手”面前也无以实施。当法律与制度仅对一部分人起作用,对另一部分人不起作用时,法律制度的权威性就打了折扣,也违背了基本的人权原则,最终会导致现代国家或执政党的合法性降低。所以,对各级“一把手”的权力进行有效监督和控制,不仅仅是预防他们腐败的重要选择,也是提升政治合法性和走向现代化国家和政党的必然选择。

巡视制度建设科学化不仅是巡视制度的完善,也是监督体制机制的创新。巡视制度与中国干部管理下管一级的原则相契合,形成下管一级的反腐败机制,在某种程度上改变自己监督自己的同体监督困局。由于各级“一把手”还是受到上级的管控,加大巡视或巡察力度,能在事实上起到让直接或间接管理的上级来监督下级的功效,对各级“一把手”有相当的震慑作用。从巡视成效来看,巡视制度建设在遏制“一把手”腐败方面功不可没。汪玉凯认为,“一直以来,以省为单位,发现并惩治‘一把手’腐败是中央巡视组的主要工作。”[3]而巡视实践工作的推进,巡视制度的实际功效也彰显出来,据有关报道,广东省纪委查处的137名省管干部中,约四分之三的‘一把手’违纪违法问题和‘四风’问题线索来源于巡视。”[4]巡视工作的成效首先得益于以上制下的巡视制度的建立,正如韩强指出的,“党内巡视制度的建立,克服了对党的中、高级干部,特别是对‘一把手’监督普遍薄弱、甚至处于虚化状态的弊端,填补了我国监督制度的一个空白,目前‘一把手’的查处率明显提高,约束力显著增强,长期存在的‘一把手’监督缺位、失位、监督难的问题得到缓解。”[5]实际上,既往巡视制度的功效从另方面证明没有巡视制度造成的权力真空。道高一尺,魔高一丈。巡视制度对“一把手”腐败有很强的针对性,可以通过延伸监督链条“下沉一级”的方式追溯监督对象的既往行为,既容易溯及既往,也容易震慑当下,还容易影响未来。当然,巡视制度只有在实践中不断推进并实现科学化,才能不断消除包括“一把手”在内的腐败分子对既有制度的适应性,同时解决巡视制度自身的完善与发展问题。

(二)利于提高党内监督制度的时效性

制度建设的重要功能在于规约实践工作,使实践工作能够按照既定的秩序推进,以维系社会的稳定性和促进各项工作的顺利开展。巡视制度建设科学化通过运用科学理论和依据政治运行规律,促进巡视制度体系的完善与发展,并且注重发挥制度的实践功效,能够有效提高党内监督的时效性,促进党的纯洁性建设。早在2015年郑永年就指出过“反腐败需要同时做两件事情,一是反腐败的制度建设,二是根据制度反腐败。在这两方面仍然有许多改进空间。”[6]而中国巡视制度的确立至少可望发挥两个作用:“第一,对腐败‘不留死角’。第二,摆脱既得利益的困扰而对它们构成威慑。经验地看,任何地域性的制度一旦形成,时间一长,就会变成既得利益,就会产生腐败。而流动性强的巡视制度,就可以对之构成有效制约。”[7]毫无疑问,将郑永年提及的巡视有望发挥的两个作用转化为现实,就是要推进巡视制度建设科学化。

监督时效性缺失的重要原因是,既往监督重在事后追惩性,而在某种程度上忽视了事前预防性;监督方式常态化有余而创新性不足。比如,目前来自于党内纪检部门、司法部门、监察机构以及社会领域等各个方面的监督,主要还是根据民众的检举、举报等所提供的线索开展相关调查,然后进行追究和惩治,缺乏主动出击的动力。正是因为这些监督形式缺乏出击监管的主动性,导致许多监督都是在群众发现并提供线索后才去做,不仅呈现工作的滞后性,也呈现工作的被动性。当监督机构被动式地采取行动进行监督时,实际上往往已经属于亡羊补牢的了。另外,来自于审计等专门机构的监督,以及按各种有隶属关系的自上而下或自下而上的监督,一般都以定期检查形态出现,常因工作的常态化和固定化而缺乏机制创新。比如,这些监督基本不倡导突然袭击,由于按部就班往往给监督对象充分的准备和安排时间来应付监督,导致虽有监督却难以发现工作中存在的问题。

监督时效性缺失的重要体现是腐败潜伏期长,而且越是位高权重者,其潜伏期越长。2010年学者曾统计过:从1978年至20世纪90年代中期,贪官的平均潜伏期在23年,从20世纪90年代末至21世纪初期,腐败潜伏期大幅度攀升,达到了56年。近年被调查的省部级干部犯罪案件中,平均潜伏期为6.31[8] 201383人腐败调查表明,“一把手”潜伏期平均9.5年。[9]从既往纠出的违法乱纪者来看,许多为官犯罪的人,往往是积小成大、积少成多,由小苍蝇慢慢养成的大老虎。也就是说,在这些人开始轻微违法的时候,并没有得到及时地提醒和处置,致使他们胆子越来越大,慢慢由一般违纪者、轻微犯罪者变成重犯。这种情况不仅使他们个人越陷越深,也往往在事实上带动周围人效仿,形成腐败的破窗效应,最终可能导致群蝇乱舞、老虎横行的局面。同时,一旦小苍蝇变成大老虎,不仅增添了治理成本,也增添了治理的难度。“杜治洲认为,行政级别越高,所掌握的资源也越多,人脉也越广,腐败方式更为隐蔽,不易引起人们的关注。同时,因为行政级别高,很多人会因权力威慑或者因贪官能量很大,足够与查处组织抗衡,从而不愿或不敢检举贪官。”[10]所以,监督工作应未雨绸缪、防微杜渐;监督制度建设不仅强调惩罚重犯、教导轻微违法违纪者,还应注重建构预防腐败的体制机制。

巡制度建设科学化利于提高党内监督的时效性,主要体现在它对腐败的震慑、遏制、治本作用方面。一方面,巡视制度建设科学化使巡视的政治定位更加明确,机构设置与人员配置更加独立和富有权威,反腐倡廉的中心任务更加突出,工作更加聚焦,进而使得巡视工作覆盖面更广,力度更大,更利于发现问题和发挥利剑的威慑力;另一方面,巡视制度建设科学化将发现问题与处理问题结合起来,在全覆盖、无死角的前提下,强化责任意识和责任制度建设,做到发现问题与处理问题的统一,对于巡视中发现的问题能够分门别类加以处理,从而能够有效地形成打压各级干部的贪腐心理,遏制腐败现象的发生。同时,巡视巡察一体化建设的制度体系,以及巡视巡察多级联动的运行机制,也大大增强了这一制度体系的覆盖面和威慑力。更重要的是,制度带有根本性、全局性、稳定性与长期性的特点,推进巡视制度建设科学化,使巡视工作更富有针对性、系统性,更有章可循、更常态化,从而形成对各级干部恒定性的心理压力,进而能够渐渐地将这种外在压力转化为内心的自觉遵循,由不敢腐败转化为不想腐败,从而在治本意义上凸显巡视制度的功能。

(三)利于弥补我国监督体制的缺憾性

腐败是世界难题,当今世界不同类型的国家与政党都普遍存在腐败问题。正基于此,不同的政党和国家都在探索腐败的治理之路,制度反腐在现代不同类型的政党和国家间基本上达成共识。制度反腐的前提是健全和完善既有的制度,推进巡视制度建设科学化的重要含义之一就是制度的健全与完善。从具体意义上看,我国巡视制度建设就是针对既有监督体制存在的缺憾与不足。建国以来,特别是改革开放以来,我国各类制度不断健全和完善,监督制度的发展也是如此,尤其是党内监督制度更是如此。但是,从国家监督体制来看,我国还广泛存在党的监督、人大监督、政府监督、司法监督、群众监督、舆论监督等不同类型,各类监督间配合度需要不断提升;从党内监督来看,纪委是主要的监督主体,但纪委实行的双重领导体制,对同级党委监督的力度明显不足,党内民主成长空间还有待拓展,自下而上的监督空间还有待提升。所以,我国监督体制的缺憾性,主要是基于各种监督类型的有效配合不足与监督主体的权力配置不到位所致。

我国监督体制的不足之一是各类监督有效配合问题。目前,我国监督形式多,但各种监督力量呈现孤军作战,缺乏有效的组织协调,主要体现如下几个方面:一是监督制度建设系统化和配套性不足,在制度建设中注重制度规范的制定,但制度之间的衔接性、协同性、配套性不够理想,制度体系缺少必要的层次性和互补性;二是制度建设层次性与操作性不足,监督制度建设宏观层面多,微观层面少,许多制度规范带有原则性、指导性,缺乏针对性与操作性,呈现刚性不足、弹性过大的问题。三是制度建设缺乏保障机制,没有充分关注执行力。监督制度与责任制度没有同步推进,缺少对违反制度的追责意识,缺乏执行力受阻时的保障机制和修复机制,使监督制度成为“纸老虎”和“稻草人”。四是监督制度化运行水平不高,制度运行还受到人为因素的影响。监督的制度功能和作用发挥不充分,还有寄托人的思想觉悟来贯彻执行制度的思想,监督中因人而异、因事而异的现象还时有发生。[11]虽然,十八大以后,责任制度得到关注,制度执行力也有提升,但制度的配合问题仍没有完全解决。

我国监督体制的不足之二是监督主体权力配置问题。从政治原理方面讲,监督主体应拥有不低于监督对象的权力,才能对监督对象进行有效监督。从中国共产党权力架构理论看,在中央层级,党的最高权力机关是党的全国代表大会,由它选举产生党的中央委员会,再由中央委员会选举产生常务委员会、中央政治局和党的总书记;在地方层级,各地方党的代表大会选举产生地方委员会、常委会和党委书记。从权力授受关系来看,选举产生的机构和人员向选举产生它的机构负责和汇报工作,多通过会议的形式完成。但是,在政治实践中,由于党的代表大会不是常任制,日常的决策落在常委会身上,而对各级常委的监督相对困难。同时,从党的专门监督机构纪律检查委员会来看,中央层级的纪律检查委员会在中央委员会的领导下工作,他们对中央委员的监督特别是中央主要领导的监督相对困难;地方各级纪委在同级党委领导下,对党委成员的监督同样也比较困难。这种同级监督软的现象,根本上就是源于权力授受关系形成的监督体制不顺。

巡视制度建设科学化,能够有效解决不同类型监督的配合和提升监督主体权力的难题。很显然,巡视制度建设科学化的目的在于保障巡视的功效。为此,它十分注重在巡视工作设计方面,尊重和发挥不同监督主体力量,形成监督力量的有效整合与配合。比如,巡视工作中强调党的领导与贯彻群众路线的统一,在巡视组调查取证过程中,经常使用查阅材料和走访民众的做法,重视群众的来信来访和举报材料,重视网络报道与媒体关注,这便打通了群众监督、舆论监督与党内监督的壁垒,形成不同类型监督的联动。同时,巡视制度建设科学化注重解决既往监督主体权力不济的难题,解决了监督主体相对监督对象的独立性与权威性。一方面,巡视组不受监督对象的约束,与监督对象没有归属关系,不会像纪委监察制度一样本身与监督对象存在各种各样的利益关系,监督中有诸多顾虑;另一方面巡视组直接受命于上级党委,有较高的权威性,在权力层级上不低于监督对象,真正敢于监督。所以,“加强巡视制度建设,是推动党内法规制度体系和党内监督体系健全完善的重要增长点和战略支撑点”。[12]102

(四)利于解决中西方制度建设的困惑性

在人类政治发展史上,资本主义分权制衡的实践最早实现了以权力制约权力。权力制衡强调横向分权和制权,认为“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”[13]184)进而提出立法、行政与司法三种权力互相独立,由不同的国家机关来行使,而不应由同一机关或同一个人行使的政治理念。这种分权制衡的典型体制就是资本主义三权分立制。西方三权分立制度,有效地克服了既往专制社会中人治的弊端,使权力的运行更加规范化、制度化,也有效地规避了腐败现象的产生。但是,三权分立的制度设计同样存在着许多问题的——过多地注重横向制衡而忽视纵向制衡,将制度看得过重而忽视人的道德因素等。所以,在资本主义国家中,腐败现象没有因为三权分立而得到有效的遏制。三权分立的制度建立在人性恶假设之上,确实有利于建构一种规避坏人政治的机制。但是,权力最终都是通过人来行使的,制度也是经由人来实行的,如果不考虑人的道德因素在其中的作用,权力制衡与制度化本身都会失准。张康之教授就认识到三分分立制度对人的主观因素的漠视,认为“三权分立学说无视这一点,或者说根本不愿承认这一点”,[14]62结果在制度实施中可能会陷入道德困境。

西方国家通过制度化或者过度制度化没有规避腐败的滋生,甚至在某些领域腐败还十分严重。有些国家之所以看上去比较清廉,是因为这些国家往往通过“有选择地把腐败局限在经济领域”“将腐败问题合法化、隐蔽化”“主导国际舆论话语权”将腐败问题加以过滤、隐藏和漂白。[15]比如说,美国是资本主义制度最成熟的国家,最早实施三权分立、采取两党制和制度化程度比较高的国家,在清廉国家排行榜上也属于较为清廉的国家,2014年其清廉指数排名第17位。但是,同样是2014年的数据表明,美国最腐败的10个州平均每位居民每年要为政府腐败支出1308美元,每年的腐败成本接近1000亿美元。[15]2018年美国清廉指数滑至第22位,相应报道指出美国政府的腐败:“赢得一个参议院席位的平均成本为1940万美元”,“赢得一个众议院席位平均至少要花费150万美元”“美国内阁成员的财富总额达43亿美元”。[17]西方国家权力制衡实践说明,横向制权即便实现制度化也不足以解决腐败问题,关键在于制度建设科学化,包括对纵向制衡与人道德的关注。在制度建设过程中,过分强调横向分权甚至力图实现三权均分是不现实的,而忽视人自身因素在制度体系执行中的作用,漠视道德作用和轻视自上而下的监控,成为是西方廉洁制度建设的软肋。西方国家监察专员制度的探索及其制度建设科学化的进程,可以说是资产阶级对横向分权与漠视道德的制度体系的反思,但由于这一制度遵循三权分立原则,其预防和惩治腐败的作用是有限的。

西方国家监察专员制度科学化尚能部分校正三权分立实践中的问题,中国共产党巡视制度建设科学化,对于解决民主集中制实践中问题的作用更为突出。民主集中制带有鲜明的中国特色,在维护国家主权和民族团结,整合国家各方面建设力量方面取得了卓越的成就。但应当看到的是,在民主集中制发展过程中其制度体系出现短板与问题是难以避免的,这也提出这一制度需要不断科学化的课题。更为重要的是,从民主集中制实施以来,这一制度规避腐败功能的困境不在于这一制度本身是否不完善,而在于认识与执行不力。无论是在语义方面还是政治生活方面,很多人存在对民主集中制的误读,导致民主集中制的异化和各种腐败现象。比如,将民主集中制视为民主制与集中制的组合,就找到了领导集中的借口;将民主集中制视为民主与集中两个程序环节,也找到了领导最后拍板的最佳理由。这两种错误认识往往致使政治生活中出现集中过度而民主不足,结果便会因领导集团的权力制约性缺失而导致腐败。实际上,无论是从实体意义还是程序意义上看,民主与集中都是可以贯通的,结合当下政治实践更应强调的是民主属性对于集中的约束,特别是对集体领导中“一把手”的约束作用,补齐民主集中制在监督保障机制方面的短板,针对“违反民主集中制原则的行为建立具体的惩戒制度”。[18]

中国式腐败大都基于制度不完善与或制度执行不力。据中纪委网站消息,2015年查处的37名中管领导干部中,正担任正职“一把手”的至少有13名,超过落马总数的1/3;根据2019年统计数据,“十八大以来,中央纪委国家监委查处了17个中管企业正职领导”。[19]这一方面说明十八大以来,我们党在反腐倡廉方面没有放松,不断清除腐败存量和规避腐败增量的决心没有变,另一方面也说明腐败分子并没有彻底收手,甚至还存在一些迎风作案的领导干部。领导干部腐败的根源在于他们手中权力缺乏监督,尤其是自上而下的监督。因为“上级监督是党内监督的“纲”,纲举才能目张。上级监督松弛,势必形成负面效应,使同级和下级监督也失去效力。”[20]所以,如果不从制度上采取规约权力的科学办法,加大民主集中制的执行力和创新自上而下的监督形式,领导干部和各级“一把手”腐败的问题就难以最终解决好。由此,民主集中制建设也需要不断完善,尤其是根据实践变化在不断丰富其内涵的基础上完善其制度体系,同时更加关注对这一制度体系的科学认知与实践落实问题。巡视制度建设遵循民主集中原则,也是为了更好地贯彻落实民主集中制;巡视制度建设科学化,不仅仅是设计出科学的巡视制度,更重要是能督促政治实践中在科学认知条件下的正确落实制度。“没有制度不行,但有了制度不执行更不行。特别是一项制度出台后,执行最为重要。再好的制度不执行、形同虚设,就一定会形成‘破窗效应’。”[21]所以,巡视制度建设科学化能够有效化解政治生活中重制度建制、轻制度执行的惯例,更好地贯彻民主集中制。

二、推进巡视制度建设科学化的策略

   巡视制度建设科学化是在遵循政治运行规律制度建设的科学理念的基础上通过积累巡视经验和创新巡视理论,推进巡视制度体系科学化与巡视体制机制科学化的过程。推进巡视制度建设科学化必须遵循制度建设的原则要求,科学设定目标推进制度体系的发展,同时挖掘制度执行的动力机制和完善制度落实的保障机制。

(一)推进巡视制度建设科学化应遵循的主要原则

“制度安排的第一层面的问题是制度建构原则”“它决定制度安排的架构和走向,是制度内在精神和价值的体现”。[22](p159)结合中国实际,推进巡视制度建设科学化应在坚持中国共产党领导和立足中国政治现实的基础上,探索制度管理与人文管理结合,尊重民意的人本原则;巡视制度融入党规国法,依法建制的法治原则;巡视巡察联动、信息共享的协调原则;问题导向与致力解决问题结合的实效原则等。

首先,巡视制度建设科学化贯彻人本原则。这其中有四项基本要求:第一,巡视制度制定要贯彻人本原则在巡视制度制定中,不能将查找和发现问题作为巡视目标,也不能是发现贪腐作为巡视成效的测量标准,而应将巡视定位为对巡视客体工作的全面检查,目的是呈现客观现实,不是找茬子抓人。第二,巡视制度修订要贯彻人本原则制度修订的功能在于“通过各项制度的完善,以制度化形式理顺关系,化解矛盾,从源头上消除社会腐败等,催生和培育出与我国社会发展相适应的具有现代性的独立人格主体。”[23]巡视制度建设科学化应围绕现代性的独立人格主体的培育与催生,在制度修订中回应人们对于巡视工作的更高期待。第三,巡视手段的选择要贯彻人本原则。在巡视手段使用和选择中要注意各种方法使用之度,不应超越法律、纪律和道德的边线,也不能围绕所谓特定结论的支撑而创新,甚至不畏成本去拼命挖掘。第四,巡视结果的处置要贯彻人本原则。在推进巡视结果处置中应注重通过健全制度,发挥制度引领下的人的自觉性和主动性,让整改工作由“要我改”变成“我要改”,而不是让所有巡视者成为“钦差大臣”,更不将巡视工作转化为单纯查处人的工作。

其次,巡视制度建设科学化要贯彻法治原则。这其中有三项基本要求:第一,巡视的实体类制度规定要贯彻法治理念。一方面,巡视制度设计初衷要符合法治精神。每当我们对现有制度进行必要改革的时候,我们都必须充分考虑制度的核心价值如何维护、制度的宪法基础怎样落实、制度改革的目标是否符合宪法和制度设计的终极目标要求等。[24](p262)巡视制度改革必须在遵循宪法和党章核心价值指向的基础上开展,也必须以维护宪法和党章的尊严与权威为目标,在遵循上位规章制度的精神的基础上强化巡视工作的规范性要求另一方面,巡视制度内容规定和手段选择要遵循法治原则。巡视实体制度建设既要保障巡视对象自身权利的要求,也要通过权力制约来规约他们运用权力过程中的随意性。同时,要厘清手段与目的的关系,不能为了追求或达到所谓的“特定目标”而对手段进行“锐意创新”,不可妄用手段创新权。第二,巡视的程序制度规定要体现法治精神在实践中,程序理性“就是把实体标准嵌入到程序中,并且通过程序的限制和规范防止实体标准的偏移或变异,从而促进实体标准或实体理性的实现。”[25]所以,程度制度的设计是嵌入实体内容之中的,需要在实体内容设计中一并关注。第三,巡视制度的贯彻落实要符合法治要求。主要是依法规约巡视主体的自由裁量权,依法处理巡视结果运用中的效率与效能的关系,推进巡视主体的监管与健全巡视保障制度等。

再次,巡视制度建设科学化要贯彻协调原则。这其中有五项基本要求:第一,推进巡视制度与理论和政策之间的协调性针对巡视理论相对滞后的现实,应推进巡视理论研究,积极发挥相关学术机构的作用提升巡视理论研究水平,同时推进巡视制度建设与党和国家政策适应第二,推进新旧巡视制度之间的协调性。既要保障制度创设实践针对性、问题针对性现实操作性,也要考虑创设的制度与既往制度之间的关系,处理好新创制度与旧制度实施时间方面的边界,注意及时清理旧制度以规避新旧制度间的矛盾。第三,推进巡视制度与各类监督制度之间的协调性在巡视制度建设中与其他监督制度置于同一系统中考虑,在制度设置与执行中考虑巡视与其他监督之间的关系。在实践中,注重发挥巡视监督的牵引作用,不断推进巡视监督与其他监督方式间的协调机制和沟通机制,逐步建立起多种监督在信息调取、问题反馈等方面的共享机制,减少信息获取的成本和提升监督效率。第四,推进巡视制度与党的制度之间的协调性。一方面,在巡视制度建设中注意保障党员权利,另一方面在巡视制度建设中注意发展党内民主。第五,推进巡视制度执行中的协调性在巡视制度建设中,应坚持和完善中央统一领导、分级负责的体制下,进一步强化巡视巡察联动机制。另外,推进巡视制度建设还应关注巡视制度与国家法律之间的协调性契合度。

又次,巡视制度建设科学化要贯彻实效原则。这其中有五项基本要求:第一,巡视制度建设要具有时代性巡视制度的调整与变革依据于社会实践立足于时代,在适应时代理论的指导下推进。第二,巡视制度建设要具有针对性巡视制度富有成效要针对现实中的问题,一方面巡视制度建设立足解决巡视工作中存在的问题,另一方面要在解决旧问题规避新问题的产生。第三,巡视制度建设要具有操作性现在制度建设的问题不是制度缺失,而是“制度运行不正常甚至不运行,结果,制度虚置甚至失效。”[26]在巡视制度建设过程中,凸显巡视制度操作性应当注意明确好用、实用、可用、管用的指向要求,规避制度制定中出现重复性、矛盾性,使新的制度或制度的新内容与制度体系相融合,使下位制度符合上位制度本地实际。第四,巡视制度建设要具有前瞻性要以科学的指导思想和理论体系指引制度建设,确保制度建设不犯方向性错误在巡视制度建设整体内容方面,既要反映巡视工作中出现的新问题、新要求,也要充分关注苗头性问题,提前作出问题发展预判以尽早提供对应预案。第五,加强巡视制度自实施机制建设巡视制度建设过程中,应突出其自带实施机制,使巡视有足够的权威并且要明确违反制度的责任担当,使违反制度遭到的惩罚远大于其收益,并且不因实施这种责任追究而增加制度实施的成本。

(二)不断完善巡视制度体系的科学化水平

制度建设的推进须考虑三个因素:制度建设的目标与更大的社会系统目标相一致;具体制度的建设必须与社会的实际情况相结合;制度建设与制度改革相辅相成。[27](p178)胡锦涛同志指出“构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。”[28]巡视制度建设同样如此。2018年出台的中央巡视工作规划(2018-2022年),同样提出了构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的巡视巡察制度体系目标,完善巡视制度科学化的制度体系,应着眼于这些目标。

首先,推进巡视制度体系的“内容协调”。针对现实中存在问题着手如下三个方面:第一,进一步完善巡视制度建设内容规定。应完善《中国共产党巡视工作条例》或根据条例精神促进条例落实的相关实施办法、实施细则建设,进一步明确巡视主体具体的条件与筛选的办法、巡视主体在年龄结构、知识结构等方面配置;根据巡视主客体的关系将同学、战友、老乡及曾经的同事纳入巡视回避范围等。第二,进一步理顺巡视制度与相关制度的关系。应进一步理顺巡视制度与党内监督制度、党内监督制度与国家监督制度等诸多监督制度的关系,以便将对党员与非党员权力行使者进行全面监控;应鼓励地方先行探索巡视巡察与地方监察委改革的衔接课题。第三,进一步增强巡视制度的实践转化操作性。应提升政策和制度文件的可操作性,可物化性,真正让制度文件在实践中运转起来。如,总结和推广交叉巡视的经验,规避巡视方法套路化使之成为巡视对象应对巡视主体的有组织的安排活动,创新方式方法和摈弃常态化的办法与操作,或地方有应对能力的办法,办法实施要有灵活性。为此,应推进巡视工作办法创新的激励机制,肯定富有成效的实巡视办法并将之上升为一般性、普适性的政策遵循。

其次,推进巡视制度体系的“程序严密”。巡视制度的程序性规定是巡视工作的具体操作步骤,是落实巡视实体制度具体内容的关键:巡视程序严密,步骤环环相扣,巡视实体内容就能很好地落实;否则,实体内容就可能仅仅停留在文件里无以物化。目前,巡视程序制度建设不断推进,但是仍然存在一些问题,如巡视条例本身的时效性太短是否与其实体制度与程序制度不科学有关?条例中有具体时限要求的规定在实践中不按时限要求处理如何督办?根本不落实的如何处理?等等。为此,推进程序严密目标的实现,同样要着眼于三点:一是巡视制度文件制定过程遵循严密程序,确保制定的规范有一定的稳定性,不至于朝令夕改。二是巡视工作中关于执行的规定要封闭,不仅明确实施时限,还要对违反时限要求或拒不执行者如何督导和处理作出明确规定。三是巡视工作实践中遇到的新问题,可以通过调适具体的实施办法、实施细则、实施意见来解决,也可以通过文件解决、文件补充规定来解决,未必一定都要通过修改文件。因为后者不仅仅体现文件与时俱进,可能也显示文件本身不科学、不严谨,并由此降低文件的权威性和公信力。

再次,推进巡视制度体系的“配套完备”。当前,巡视制度的完备性方面还面临巨大挑战。一方面,基于十八大以来反腐取得的巨大成效,人们对于反腐期望值也较之前有了很大提升,制度建设如何解决继续增强反腐成效,以及缩小反腐成果与人们期待之间的距离,还面临巨大挑战。尽管经过《中国共产党巡视工作条例》修订修改,以及相关制度文件的跟进,巡视制度建设体系的完备性与科学性有了很大提升,但在现有巡视制度体系下仍然产生新的腐败类型,腐败存量减少与增量增加仍是此消彼长。这说明,制度配套性与完备性还存在问题,还需要进一步推进制度配套建设提升其完备性与科学性。另一方面,巡视工作实践探索不仅仅是践行巡视工作条例及相关制度规定要求,也有遵循条例制度规定精神基础上的创新实践。这些创新性实践,有些有地域性、时限性特点,有些也具有一般性、普适性的特点,如何根据具体的实践探索总结经验,再通过经验上升到制度层面进而指导更广大领域、更长久时期的巡视工作实践,同样面临挑战。实现巡视制度配套完备的目标,当前推进巡视制度建设科学化,除了从一般意义上推进制度的整体性建设、制度与环境的适应性建设之外,必须根据政治实践快速变化的现实,对巡视工作实践——实践经验总结——实践经验制度化进行科学规范,形成在实践中总结、在总结中提升、在提升中固化、在固化中推广的逻辑链条,推进巡视制度的科学发展和巡视实践成效的提升。

又次,推进巡视制度体系的“有效管用”。针对巡视制度建设中的挑战,推进有效管用应着手处理好三大关系:一是巡视制度数量与质量的关系。巡视制度建设科学化不能着眼于不断增加制度,而是不断提升既有制度的质量,应规避制度创设中“钱穆陷阱”,自觉地制度建设的着眼点放在单纯性制度创设方面,转移到制度质量提升方面来。二是巡视制度制定与执行的关系。因为根据既往制度建设的经验教训,如果在制度建设过程中,不将制度执行纳入制度建设,会导致重创设、轻执行的情况,结果可能就会产生制度领域的破窗效应,使得新旧制度都得不到遵循,创设制度也失去了实践意义。制度的意义在于使其运行起来,所以,关注制度执行者的素养和优化制度执行环境,比单纯创设制度更有意义。三是制度执行与修订的关系。巡视制度建设科学化关注制度执行,其目的不仅仅是落实现有制度,也在于通过执行来检验制度本身的科学化水平。制度的优劣只能通过实践才能得到验证,适合实践、指导实践并能取得成效的就是有效管用的制度;否则,就是找寻制度本身存在的问题。制度执行可以发现制度本身存在的问题,并针对问题进行及时修订或修改。当然,从制度的稳定性、合法性角度来看,制度制定环节的科学化应得到尊重,应尽量规避朝令夕改现象,保持制度的相对稳定更能凸显制度的特点与优势。

(三)持续推进巡视制度建设科学化的运行机制

推进巡视制度建设科学化,应着眼于制度体系的落实,着眼于运行机制建设。“从政治发展来看,无论是历史上政治制度和政治形态的变迁,还是当代民主化和政治转型,都是政治行为者为适应环境变化的压力而进行的改变制度的结果。”[29]巡视体制政治体制的一部分,需置身于政治体制之中,应重点关注其制度建设科学化的动力机制与保障机制

1.推进巡视制度建设科学化的动力机制

一是围绕凸显政治核心价值,牢记共产党人的初心与使命。巡视制度建设科学化作为中国共产党治国理政水平提升的重要标志,必然要坚持马克思主义理论指导、人民民主专政、社会主义制度和中国共产党的领导这些中国政治发展的核心价值,并以这些核心价值为巡视制度建设提供思想动力、政治遵循、制度支持与主体保障为引擎和助力尤其是通过强化中国共产党领导和推动变革的决心和信心,在巡视制度建设过程中加强党的全面领导和理想信念教育,维护党的领导地位与中央权威,强化巡视制度建设顶层设计的科学化与执行力

二是围绕统合监督制度,推进制度良性互动。为此,需要做好如下两种统合工作一要做好政党监督的统合。这其中首要的是做好中国共产党党内监督的统合,“要以《中国共产党党内监督条例》为主线,串联起相关的监督制度,明确各自在监督体系中的地位和职责,梳理出彼此间的相互关系,从而构建起一个完整而系统的制度框架”,[30]在此基础上强化党内监督力量,加强各级党委对监督的支持力度和提升监督主体的权威,因为中国共产党的“外部监督是必要的,但从根本上讲,还在于强化自身监督。”[31]同时,要统合党际监督可“我们需要实行党的内部的监督,也需要来自人民群众和党外人士对我们党的组织和党员的监督”,[32](p215)应创造有利于民主党派敢于监督的社会政治环境,健全有利于民主党派监督的保障措施在巡视队伍建设和巡视工作中反响民主党派的声音和嵌入民主党派的力量。二要做好党内监督与国家监督的统合以党内监督与国家监督的有效统合助力巡视制度建设科学化,需要建立党统一领导的监督监察体系,化解监督方面的碎片化和九龙治水格局为此,既要修订和完善国家法律与党内法规体系,实现党规国法的有效对接;又要建立和完善党和国家监督机构,实现同类职能机构的统合;还要实现监督手段统合,实现各种监督资源优势互补。另外,如何在党的领导下调动更多的监督力量,比如社会监督、媒体监督、舆论监督等,以进一步创造良好的监督环境,对于巡视制度建设科学化也有积极意义。

三是围绕做好政治宣传,提升不同主体的参与力。巡视制度建设科学化不仅有赖于制度建设过程符合科学、民主原则,使巡视制度体系化、系统化,更在于这种制度体系为社会认同。为此,一要做好政治巡视宣传提升巡视制度建设的社会关注度,消除将巡视、巡察工作与纪委混同,将巡视、巡察与巡查混同,以及没有区分开巡视(察)组、巡视(察)工作领导小组、巡视(察)工作领导小组办公室等各方面的误解,提升群众对巡视工作的关注度,以利于他们进一步了解巡视组的组建与工作流程,为参与巡视创造条件。二要保护多元主体参与巡视工作的积极性,通过在巡视机构建设、巡视过程组织以及巡视信息处理过程中嵌入多元巡视主体,将最广大民众的监督力量吸纳到巡视体制内部来,有利于打造一种无形的监督网络,使巡视监督的覆盖面和震慑力更强。

2.推进巡视制度建设科学化的保障机制

一是提升主体质量。新时代中国共产党巡视制度建设科学化,需要在数量与质量两层面关注巡视主体建设,立足党的领导与民主政治的发展,在坚持党的领导的基础上,培育和利用好智库和民间力量,确保制度制定与执行中党性、人民性与科学性的统一。一方面要拓展主体范围,建构起涵盖面广、覆盖面大的巡视主体队伍。这其中除了完善党内巡视监督体系之外,应明确社会组织与民众个体的监督主体地位。另一方面要提升各类监督主体的素养。首先,加强党组织与党员个体素养,提升巡视制度建设的领导力。为此,要强调领导干部作为巡视主体真心推进巡视,不变通、不变味要强调领导干部作为巡视客体诚心接受巡视,不逃避、不抵制;要完善领导干部巡视工作考核评价机制。其次,要强化社会组织尤其是智库的介入力民众个体的参与力。为此,既要提升智库的核心竞争力,规范智库的运行机制和创新智库的参与机制,也要推进民众参与的制度化与规范化。“国家治理现代化不仅要求政府行为的法治化、民主化,更是要求民众行为的制度化、规范化。”[33]

二是优化外围条件。首先,要优化党内巡视的政治环境,关键是完善政治制度、政治体制及其运行机制,通过制度建设来规避错误思想的产生与践行,通过制度建设来惩治错误思想及实践,进而引导政治行为向善。其次,要拓宽巡视制度建设中新型智库的介入条件优化智库建设环境,要执政党从执政与优政的视角来开启智库建设新征程,允许智库从理论视角、国际比较视角来客观阐释问题;要营造良好的社会舆论环境,形成各类智库围绕特定问题竞相研究、平等竞争的态势,为各类智库参与制度制定与执行献计献策创造条件。再次,要创设利于民众有效政治参与的条件,明确巡视巡察受理范围的区别,减少民众不知规则、不按规则参与巡视的冲动,引导民众参与巡视有序化。同时,应积极推进经济、信息、文化、法治的发展,为党内巡视、智库和民众参与提供基本保障。

三是强化规矩规范。首先,巡视制度中要形成多元主体意志的平衡规则。一方面要建构党组织部内、党组织之间、党员领导与个体之间科学的规则体系。为此,要通过“四个服从”为主要内容的民主集中制和“十六字方针”为重要体现的党委会议事规则实现一级党组织内部领导成员间的意志平衡,主要是委员会内部成员之间的意志平衡;要在巡视过程中保障上对下监督控制与下对上反向制约的平衡,建构以下制上的并行规则,进而规避控制监督权力的权力成为绝对权力是必须要重点考虑的;要在最高权力与普通党员之间的意志平衡,上层推动是巡视发展的重要原因,但巡视建设科学化必须将上层推动与下层推动结合起来。另一方面要在民众利益平衡的基础上的实现民众主体意志的平衡:要畅通巡视制度建设的民众意志表达渠道,真正确保民众进入到制度体系制定与执行过程的民主权利得以实现要平衡不同利益群体在巡视制度建设中的关注点,通过有效整合规则的建立和健全,实现多种利益的协调,通过确立利益先后秩序和位来规避多种利益的冲突,进而实现民众意志平衡的最大化;另外,还要通过群众路线发展规则实现党群主体意志间的平衡。其次,创新巡视制度与党纪国法制度体系的共频规则。一方面要协调巡视制度制定审查与国法间的关系。协调巡视制度与国法制定方面的关系,实际上也是协调党委与人大在制度规范制定中的关系,要坚持党在制定任何党内法规时都保持与宪法和法律一致;要着眼建立巡视制度和国法联动审查机制,应保障巡视制度和国法的制定、执行、遵守、监督等运作环节互相协调,在各级党委的领导和统筹下加强国家法律备案审查和巡视制度备案审查机制之间的沟通协调机构另一方面要实现巡视制度与国法在执行方面共频。在党的领导下统筹协调反腐执纪与反腐执法的工作,把反腐执纪与反腐法纳入各级党委的总体工作规划完善要案党内请示报告制度,强化纪委的组织协调和政法委的工作协调作用;要适应和配合国家反腐体制改革,不仅要与党内纪检工作创新、派驻监督与“三转”相结合,还要与国家监察制度改革、行政执法与司法衔接机制创新等方面相结合。

结论

巡视工作不是权宜性工作,而是党内监督战略性制度安排彰显中国特色社会主义民主监督的独特优势与价值。新时代深入推进巡视工作开展,必须站位党的建设总要求,着眼于坚持和加强党的全面领导、坚持党要管党和全面从严治党,推进“五加二”党的建设布局。巡视制度建设不是建设巡视制度的简单意蕴,还包括创设的制度在实践中的实施与落实,以及具体实施过程中的评估和修正。巡视制度建设科学化不仅涵盖巡视制度体系的不断完善与发展,也涵盖巡视制度执行力的不断强化与提升,关乎党的建设制度的整体推进和党的建设水平的全面提升。巡视工作作为党内监督的战略性制度安排,其战略作用发挥的如何,取决于其制度化建设的科学化程度。推进巡视制度建设科学化有利于联接和打通各类监督形式,形成反腐败全覆盖,加大惩治腐败存量,实现制度的治标作用;同时,推进巡视制度建设科学化也有利于党和国家监督体系的完善,减少或规避腐败的产生,实现制度的治本功能。推进巡视制度建设科学化,应遵循政治运行规律,在制度制定和执行中关注应遵循的基本原则要求,同时要着眼于制度建设的两方面内容,全力提升巡视制度体系的科学化水平和加大巡视制度的执行力。

  释:

王岐山在201612月初会见基辛格时指出,“完善国家监督,就是要对包括党的机关和各类政府机关在内的广义政府进行监督。”201735日,王岐山参加北京代表团的审议时讲了一番话,再次提及广义政府的概念。两次论及的广义政府,是将国家与政党都纳入其中。尹汉宁也曾在《新型政党政治与广义政府》一文中指出,“从信任和依靠的角度讲,人民群众把党和政府视为一体,在普通群众那里,甚至把司法部门、群团组织、基层自治组织同政府部门一样,都看成是人民政府。因此,在人民心目中,客观上存在一个‘广义人民政府’的概念。”

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作者于学强,聊城大学政治与公共管理学院教授