双重政府权力运作:农村脱贫场景的治理逻——基于国家级贫困县M村的案例研究

一、问题提出

 

精准扶贫战略实施以来,政府为达成脱贫目标而实施的治理策略表征着政府权力的积极在场:不仅以“挂包帮”、“第一书记”制度展开权力运作,而且各级政府围绕工作机制划分的减贫权责使农村场域聚集了立体化的政府权力,为理论界解读减贫图景提供了经验素材。

 

现有研究基于精准扶贫实践逻辑考察减贫效果,研究成果指涉了囿于贫困识别不准致使的瞄准偏离问题,更有甚者引发内卷化现象、消解预期目标。鉴于上述问题并非以个案形态存在,推动“上下融合”扶贫机制、建构“参与式扶贫”、“社会支持网络”成为破解治理效果不佳的良方,这些对策彰显了减贫战略在未来时期的应然努力方向。然而,正如汪三贵指出的,“农村扶贫最终效果不只受及技术手段不足的影响,多层次的政治社会关系造成的偏差影响更大”,这启示我们对战略实施偏差肇因的探寻需要考虑到政治社会要素的影响,据此提升治理策略有效性。

 

延伸上述分析逻辑,在聚焦何以出现战略执行偏差现象的同时着重解读政府主体在农村场域的行动逻辑就显得尤为必要,进而引出本文探讨话题:(1)多层级政府架构对各级党委、政府减贫权责的内在规定折射到学理认知上可概括为哪些政府权力类型,它们对减贫实践带来的影响如何?(2)象征国家治理能力的政府权力以何种形式嵌入乡土、维系治理权威或实现权力的再生产?(3)政府权力在介入农村后可能会遭遇哪些结构性要素挑战,致使治理策略出现瞄准偏差?(4)倘若基层治理过程衍生偏差问题,实施纠偏何以可能?

 

对以上问题的回应不仅需要从经验层面挖掘治理偏差何以出现的肇因,而且有助于洞悉减贫领域政府治理权责与农村场域进行关联之后对减贫效果产生的影响,增强对脱贫治理逻辑的学理反思。基于此,本文拟在回顾现有文献基础上提出脱贫场景的政府权力研究框架,透过贫困县下一个村庄减贫实践的历时性观察呈现政府权力运行样态,剖析治理实践的新近变化。

 

二、文献回溯与研究框架建构

 

(一)文献述评:对减贫战略传递端与实施端的研究回溯

 

梳理我国扶贫开发战略体系演变,政府主导资源配置是贯穿不同时期的逻辑主线。精准扶贫作为国家治理体系的重要内容,运作呈现高位推动特征。为把脉治理实践逻辑,一部分研究者将讨论重心聚焦于战略传导过程依附的组织机制,沿用“压力型扶贫”、“复杂政策”央地协作、“运动其外与常规其内”攻坚模式刻画减贫组织逻辑。也有研究立足“强监控—强激励”治理情境,建构“脱贫锦标赛”分析框架诠释地方政府指标加码行为。面向战略传递端的研究认知到了科层刚性动员与复杂治理情境间的张力,达致如下共识:减贫组织机制作为压力型治理、目标管理责任制的混合形式,科层体系内的战略传导过程虽与农村场域保持着清晰的组织边界,基层党委、政府的治理权责与工作机制却共同塑造着脱贫场景的真实样态,而这种形塑机理正是以驻村扶贫机制为连接纽带实现的。

 

知识界在诠释精准扶贫范式优势的同时,也在反思战略落地后的实践困境。如,谢小芹提出“接点治贫”概念指涉国家权力与基层社会在村庄层面形成的关系形态,“第一书记”制度在带及村庄发展之效的同时可能萌发基层自治能力消解之殇。王雨磊将精准扶贫何以瞄不准的肇因讨论带回到“人”这一基础性问题,透过权力类型视角阐述村干部实践权力在推动治理行为上的影响。也有研究从村民自治、数字生产机制角度解读实践困境,在战略瞄准偏离归因上形成了技术偏差、政治权变、政策合法性缺失等理论解释。

 

综合而言,面向战略传递端的研究侧重从科层组织视角诠释刚性任务动员对减贫图景施加的影响,面向实施端的研究对治理偏差的归因诠释则呈多元态势。在基层权力格局与治理效果的关系探讨中,为数不多的研究对治理权力的类型划分具有思路阐发价值。略显缺憾的是,因其将讨论焦点置于村干部权力而未能有效细分不同层级政府权力类型,由此限制了对“不同层级政府权责配置对减贫效果的实质影响”这一议题的分析深度。

 

本文要拓展的基本论点是:农村减贫行动牵涉不同层级政府权责配置,基层运行的政府权力因隶属层级不同而在运作逻辑上呈现出明显差异。将政府主体在减贫过程的作用效力概括为单一的总体性权力这一分析范式将未免陷入治理逻辑诠释不力、偏差生成机理推演不全的窠臼。减贫治理研究尚需厘清两个问题:

 

首先,在对基层运作的政府权力进行类型划分时,象征治理权威的总体性权力与实现精细化过程管理的技术权力是否具备合一性?结合广泛推行的“第一书记”制度可知,一方面,贫困县党委、政府将象征治理权威的总体性权力委托给“第一书记”驻村扶贫工作队,后者代理的政府权力具有“回应民生诉求”积极意蕴。另一方面,驻村扶贫工作队作为减贫技术指标的实际执行者,具有形塑减贫成效的技术功能。尽管各级扶贫办具有技术治理权力并提供业务指导,扶贫办与农户间的关系是非日常化的松散互动,技术权力的实质承载主体是“全日制”驻村的扶贫工作队。“第一书记”业已实现总体性权力与技术权力的合一化运行,既有研究横向切割总体性权力与技术权力的认知取向无疑难以有效回应减贫实践新近变化。

 

其次,各级政府在减贫治理过程的“分级治贫”组织逻辑塑造着减贫图景:在中央提出脱贫治理目标之后,省级负责细化脱贫规划,贫困县党委、政府通过调派“第一书记”驻村扶贫工作队落实脱贫任务。相应地,较高层级政府通过出台战略实施规范、检查评估形式规制基层治理行为。遗憾的是,现有研究未在“分级治贫”情境下划分不同层级政府的权力类型并结合减贫效果展开讨论,进而遮蔽了立体化的政府权力对减贫成效的形塑机理。

 

(二)减贫情境的双重政府权力:一个分析框架

 

国家治理政治架构、制度资源与社会环境影响治理模式的选择,也决定着政府权力在行政科层的配置样态。从宏观治理语境下沉到减贫场景,需要回应一个问题:在自上而下的战略实施推进过程中,多层级架构的政府权力如何作用于治理情境并对减贫效果产生影响?

 

我们认为,剖析政府间关系可为把脉减贫场景政府权力样态提供建构思路。中央要求地方精准施策,政府间关系呈现如下特征:

 

(1)各级政府围绕“中央统筹、省负总责、市县抓落实”工作机制配置权责。其中,中央负责顶层设计,通过供给政策、拨付资金等方式调动地方治理积极性。省级拟定辖区脱贫规划,治理权责包括指标细化、项目下达、资金投放与组织动员等。县级作为责任主体、工作主体和实施主体,负责整合资源、落实县域脱贫任务。“第一书记”驻村扶贫机制成为贫困县党委、政府落实治理要务的主要抓手。

 

(2)在战略执行维度,尽管常规扶贫、非常规扶贫与专项扶贫模式共时性运作,省、市、县形成“扶贫开发领导小组+脱贫指挥部”组织架构,不同层级政府及指挥部的动员任务均须得到村域层面“第一书记”承载,后者在资源承接与指令贯彻上的节点作用凸显。

 

(3)区别于自上而下的任务发包过程,治理成效验收须历经“县级申请—州(市)初审—省级核查—中央评估”,实行逐级验收制。县级提出申请后,市、省等层级逐次验收贫困县治理成效,贫困县政府面临多重考核压力。

 

上述论断表明,精准扶贫战略实践具有精准执行与精准验收规制两个目标取向(见图1)。在精准执行维度,围绕工作机制,各级党委、政府承担了强度不一的战略执行权责,如较高层级政府通过设定治理目标、调配组织资源、拨付专项资金等途径为县域脱贫攻坚“赋权增能”。相对应地,贫困县党委、政府愈加重视通过“第一书记”驻村扶贫机制承载上级部门及脱贫指挥部的“一盘棋”规划、落实县域脱贫方案,后者代理贫困县党委、政府治理权威统筹村庄脱贫治理,是各项帮扶举措能否精准入户的最终落脚点。在精准验收维度,县级以上层级通过间断性的验收检查方式规制基层治理行为,成为理解农村减贫治理的重要组织逻辑:逐级验收过程环环相扣,某一层级的评估结果直接决定能否顺利进入下一验收环节。换言之,州(市)初审、省级核查及中央评估的效力具有同质性,如某贫困县治理成效未能通过州(市)初审,也便不能如期进入省级核查阶段,凸显出“史上最严脱贫考核”特征。

 

 

 

故此,“县级执行权授予第一书记、验收规制权缺失”是减贫治理的一个显著特征。依据不同层级政府权责在精准执行与精准验收维度上的相对效力差异,我们将贫困县党委、政府调派的“第一书记”驻村扶贫工作队实施的治理权力概括为“基层政府权力”,将县级以上层级政府或由较高层级政府委托第三方验收基层治理成效的权力概括为“上级政府权力”,认为它们共同构成了减贫实践政府权力的主要类型(见表1)。

 

 

 

循由减贫工作机制对不同层级政府治理权责的安排,建构双重政府权力分析框架(如图2所示)。尽管两重政府权力运作的最终目标均指向提升农村减贫效果,二者在行使主体、运作轨迹、介入时点及效力属性上存在显著差异。

 

(1)行使主体。“基层政府权力”行使主体涉及贫困县委组织部门抽派的“第一书记”驻村扶贫工作队;“上级政府权力”行使主体构成多元,主要包括省、市级扶贫开发领导小组以及承担国检评估任务的第三方机构。

 

(2)运作轨迹。贫困县党委、政府作为县域脱贫任务的负责主体,其将象征治理权威的“基层政府权力”以“委托—代理”授权方式交由“第一书记”驻村扶贫工作队,后者代理实施村域脱贫治理,权力运作路径体现为“驻村扶贫工作队→农村场域”,是一种单向度的权力类型(箭头A)。“上级政府权力”运作轨迹为“间断嵌入农村场域(箭头B)→获取基层治理信息(箭头C)→依据考核结果形成规制方案(箭头D)”,这重权力运行轨迹历经农村场域、基层政府体系后返回权力隶属层级,是一种闭环运作的权力。

 

(3)介入时点。为夯实基层治理职责,许多省份先后发文要求选派优秀年轻干部和后备干部驻村帮扶,“基层政府权力”已然以一种连续在地的方式嵌入农村,成为统摄战略瞄准对象生产生活境遇的支配性权力;“上级政府权力”则在战略实施过程的验收时点介入农村场域,介入形式具有间断性。

 

(4)效力属性。“基层政府权力”藉由“第一书记”驻村干部实施的一揽子帮扶策略塑造减贫成效,若权力运作偏离实施规范要求,糅合谋求私利动机的“基层政府权力”甚有可能演化成福利资源配置“掠夺之手”。“上级政府权力”效力表现为基层治理行为规制属性,显著区别于“基层政府权力”的执行属性。

 

需要说明的是,刚性治理时间约束作为脱贫治理情境的一个根本特征,它规定了双重政府权力作用赖以发挥的时间起止范围。“基层政府权力”何以嵌入乡土情境、双重政府权力运作过程如何塑造减贫效果便构成了分析重点,这就需要运用案例来呈现双重权力的互动机理。

 

 

 

三、案例呈现:国家级贫困县下的村庄脱贫场景

 

(一)案例选取

 

研究选取西南Q省R县M村作为调查地点,基于两个原因:首先,笔者曾赴R县政府扶贫办调研,期间多次进驻M村,获得了扎实的一手资料;第二个缘由与宏观治理实效有关,R县乃至Q省的治理过程演变得到了笔者的关注。R县于2001年确定为国家级贫困县。截至2015年末,R县总人口19.5万人,贫困发生率为5.9%。2015年中央扶贫开发工作会议之后,Q省印发《贫困退出机制实施方案》,确定由R县和其余11个国家级贫困县作为首批计划脱贫摘帽县实施治理,检查验收程序则在2017年初启动。然而,较为普遍的漏评、错退问题致使首批计划脱贫摘帽县治理成效未能通过验收,进而陷入脱贫时限迟滞泥淖。农村减贫过程作为理解县域治理效果的观察视窗,对M村减贫场景的过程回顾可为本文聚焦话题提供证据支持。

 

(二)案例呈现

 

M村位于R县N镇北部,全村有12个村民小组。截至2014年末,有建档立卡户132户365人。自2013年以来,该村党总支部连续两年被N镇党委评定为“软弱涣散的基层党组织”。作为R县多山区、汉族和少数民族杂居的典型村落,M村闭塞的交通区位限制了村庄发展步伐,村内基础设施建设滞后、公共服务项目配置不全且分布失衡。

 

1.“基层政府权力”嵌入:驻村干部主导秩序与“亲家”拟亲属称谓调用

 

为实现2016年脱贫摘帽目标,R县扶贫开发领导小组围绕《R县脱贫摘帽工作方案》部署驻村扶贫工作,要求县域32个贫困村的驻村扶贫工作队员不少于5人,其他非贫困村驻村扶贫工作队员不少于3人。具体到M村,R县委组织部于2015年底分别从公安局、信访局、N镇人民政府抽调5名工作人员组成M村驻村扶贫工作队,于2016年1月进驻村庄,“第一书记”(兼任扶贫工作队长)由县公安局干事WB担任。

 

对发端自政府科层的“基层政府权力”而言,其以何种形式融入农村场域?放置到M村场域,权威建构步骤可概括为三重阶段:

 

其一,“基层政府权力”向村干部的自治权力“借势”。M村支书之前就已结识驻村工作队员CH(抽调自N镇政府),私人关系的熟知性为“基层政府权力”与村干部自治权力谋求互动搭建了台子。较之一般意义上的公务合作,权力的“借势”策略有助于减轻工作协调内耗、降低信息搜寻成本,驱动双方尽快达致治理共识。同时,因村支书在村内享有较高威望,经其引荐介绍,可有效增进村民对“第一书记”驻村帮扶工作的认知。驻村干部进驻M村初期,村干部在村情与农户家况摸底上提供了充分的支持与协助。

 

其二,“基层政府权力”运行主体以“父爱主义”式的论调阐述战略实践意义,调动农户脱贫增收信心。与“借势”场景驻村干部与村干部的小型沟通形式相比,“基层政府权力”运作主体开展的政策宣传与脱贫工作动员通过召集村民代表大会、入户走访等途径实现。

 

坦率而言,上述主动寻求村干部、农户支持的动员策略还未牵涉到“基层政府权力”作用效果合接受性议题的轴心,更深层次的权威建构在识别贫困户环节的多重互动中进行。“基层政府权力”受及农户认可这一事实由贫困识别程序的公开透明性与“亲家”称谓调用、开展“五个一”活动共同促成。一方面,建档立卡名单经由内部评议、党员评议及小组讨论,后交至村委会初定、村民代表大会议定,最终在扶贫数据管理平台上完成了建档立卡户数据录入工作。识别程序上的公开透明性致使“基层政府权力”行使主体获得了农户的信任支持。另一方面,驻村干部及挂包单位在职人员调用“亲家”拟亲属称谓谋求贫困户认可“基层政府权力”权威,借此消除公职人员身份与贫困户弱者身份间的阶层距离感与文化异质性,促使驻村干部进入贫困户的社会关系网络。

 

2.“基层政府权力”运行:抓包刚性脱贫指标与村庄项目申报

 

“基层政府权力”运行主体完成贫困识别建档立卡后,各项帮扶措施须在2016年底达到相应指标要求、迎接专项验收。“扶穷”与“建村”成为M村抓包脱贫任务的两个着力点。

 

脱贫摘帽认定指标要求建设的基础设施没有区分使用者的身份差异,贫困户与非贫困户均可平等使用。然而,行政村内的项目配置区位与建设次序却存在着较强竞争性,“基层政府权力”运行主体需要解决有限的资源项目优先配置到哪些村民小组的问题。若将视域移步到乡镇,基础设施项目申报的竞争性色彩将愈加明显,“项目治理”运作逻辑见诸于扶贫领域基础设施建设过程。以基础设施项目建设为例,R县N镇将项目分为交通、水利、村内环境整治、社会事业建设四类,行政村申报的项目交由县级审核后分批实施,项目资金按照“先期20%、中期60%、后期20%”拨付。13个行政村得到N镇前两批次基础设施项目建设优先考虑(见表2)。其中,昆村是上级政府核定的贫困村,其余行政村为非贫困村。

 

 

 

比较两批次基础设施项目批复情况,不同行政村在实施项目数、获批资金数上存在较大差异:(1)13个行政村得到了第一批次项目实施批复,贫困村昆村得到的项目数及资金数最多,M村批复情况处于较低水平;(2)获批第二批次项目的行政村数量削减到8个,与昆村项目资金数锐减的趋势相反,非贫困村的批复资金数大幅增加,M村批复项目数居于首位,涉及资金493.02万元;(3)累加两批次批复项目数,M村、和村以18个项目数并列首位;昆村在项目资金数上保持相对优势,井村、化村、M村的项目资金数与昆村差距甚微。

 

县级批复的项目类型及资金数关涉到村级基础设施建设进度,这些建设项目恰是村庄脱贫成效的反映。在M村,驻村干部不仅向村委成员、村民小组长诠释了项目申报程序与种类,而且在村民小组成立村民自建委员会与工程质量监督小组作为项目实施监管主体。项目申报内容拟定方面,驻村干部自主确定一部分项目,同时倡导各村民小组在小组长牵头下民主议定待建项目,据此构成项目申报总盘子。鉴于同批次申报项目难以获得完全批复这一现实考虑,“基层政府权力”运行主体采取“多报”策略为村庄争取更多的资源投入。在具体运作上,关于村民小组的拟建项目均以一揽子形式上报,若部分项目未能获批则在下一批次继续申报,同时融入新的项目,以申报体量最大化追求批复规模最大化。由此,M村在前两批次项目申报中显示出极强竞争力,获批项目分散于不同村民小组(见表3)。

 

 

 

项目建设资金管理方面,尽管贫困县在“四到县”背景下获得了财政涉农资金整合使用权限,诸如基础设施建设的经费支出有着严格的造价规定。譬如,省级扶贫办要求贫困县各村将文体活动室建设面积控制在80平方米、新建村组路建设成本上限为1公里60万元。然而,这种可计算的成本控制形式并未限制“基层政府权力”运行主体追求基础设施建设效用最大化的“谋利”空间,“多报”策略同样体现于项目造价拟定过程。以新建村组路为例,项目建设要求连接村组主路与串户路,施工数据由村民小组采集,驻村干部在上报时会适度提高原始数值、放宽造价。“第一书记”WB认为:

 

“项目申报与获批的时间间隔难以确定,放宽造价可抑制施工材料价格上涨造成的影响,保证建设资金绰余。山区地形中的农户住房分布零散,放宽施工数据可避免“路未入户”尴尬处境,遏制项目重复建设。”(访谈记录:20170813WB)

 

显然,造价“多报”策略具有较高的操作隐蔽性,它的出现肇始于上级政府资金控制形式高度依赖于项目申报文本栏目数值、忽视文本数值实则经过二次加工这一现实,这就为“基层政府权力”运行主体争取单一项目建设效用最大化预留了操作空间。

 

批复项目在M村的实施并非特别顺利,HPZ村民小组新建道路、QMK村民小组桥梁施工过程出现了农户停放农用车阻拦、以“修桥导致田地被占”为名索要经济补偿的做法,这些阻碍对驻村扶贫工作队构成不小困扰。

 

3.“上级政府权力”规制:“基层政府权力”运行主体的应对策略与治理偏差

 

“上级政府权力”间断介入农村减贫场域,对基层治理行为进行规制,是农村脱贫场景的一个显著特征。依据基层治理进度是否进入验收阶段的内在差异,“上级政府权力”对基层治理行为的规制形式可区分为日常规制与验收规制两类。

 

(1)日常规制。在贫困县政府提交贫困退出申请之前,上级党委、政府或扶贫业务主管部门不定期检查、指导农村减贫工作,这种规制形式旨在获知战略推进过程遇到的现实问题、掌握工作推进程度。当“基层政府权力”行使主体将困难向上反映时,上级领导通常会将之作为紧要事务加以处理,如M村“第一书记”曾坦言:

 

“县里领导到我们村检查工作,政策实施得到了肯定,问到实施过程遇有什么问题,我们反映了两个村民小组的人蓄饮水工程建设问题,过了几天协调施工队解决了。”(访谈记录:20170813WB)

 

(2)验收规制。在贫困县政府提交贫困退出申请之后,脱贫验收程序启动,“上级政府权力”行使主体通过州(市)初审、省级核查、国家专项评估环节验收基层治理效果,最终形成贫困县能否脱贫摘帽的总体意见。

 

对“基层政府权力”行使主体而言,尽管“上级政府权力”规制主体不尽相同、介入时点颇具不确定性,涉及贫困户帮扶管理、项目建设等台账资料是“上级政府权力”行使主体着重检查的内容,“基层政府权力”行使主体需要在特定时限将上述信息录入扶贫开发数据管理系统。“三分之一的时间填表、三分之一的时间准备检查,三分之一的时间为贫困户想办法”是M村驻村干部对日常工作的生动概括,这一表述凸显出数据填报与迎检准备对驻村扶贫工作带来的时间挤占效应。

 

其次,同样值得注意的是,在“上级政府权力”间断介入农村检查治理效果的过程中,“基层政府权力”行使主体已经发展出一套应对技术消解前者施加的治理压力,应对检查行为在验收程序启动后变得屡见不鲜。以省级核查为例,精准帮扶考核的子指标“因村因户帮扶群众满意度”在衡量贫困县是否达到脱贫摘帽标准上占有重要权重,对其的测度由第三方评估主体(Q省师范大学评估组)实施,农户如何评价减贫成效成为“基层政府权力”运行主体尤为关心的话题。在省级核查第三方评估组于2016年末进驻R县前夕,M村迎检准备工作已然拉开序幕,驻村干部不仅在分工负责基础上汇编迎检汇报材料,而且到访贫困户家里告知“检查组的提问应如何回答为宜”,以期避免农户在检查组面前“说错话、乱说话”,以“角色扮演”形式预演了贫困户满意度评价流程。

 

从治理结果看,R县乃至Q省首批计划脱贫摘帽县未能如期脱贫便是“上级政府权力”作用于成效核查环节的直接后果,致使R县贫困治理进入偏差整改周期。国家扶贫开发成效专项评估的考核结果显示,R县存在贫困人口漏评率过高、退出准确率较低等问题,漏评问题在许多行政村极为突出。以M村为例,尽管M村在2016年通过贫困识别程序确定了建档立卡户88户292人,在年底将贫困发生率降低到1.42%,却另有19户41人未进入建档立卡范围。漏选问题并非发生在贫困识别环节,而是在行政村上报与县级核定的“一上一下”过程中促成。

 

“村内初选出来的建档立卡名单有107户333人,名单选出后报县级核定。在当时召开的扶贫工作会议上,县里领导谈及:‘既然你们在下面选出的这批人缺乏劳动能力,他们能在今年脱得出去吗?得靠民政部门最低生活保障政策兜底’,许多村就把这部分群体从建档立卡名单中剔除了,M村涉及19户41人。漏评问题是在国家专项评估组验收贫困县脱贫成效时指出来的,这个问题之所以发生是因为村内已经按照‘五个一批’要求选出了名单,但县里强调贫困户建档立卡要具备劳动能力这一条件,我们就把本该选入建档立卡的这部分群体排除了。尽管他们难以通过发展生产脱贫,选入建档立卡范围后才能享受养老等方面的兜底帮扶。”(访谈记录:20170729WB)

 

由此,R县普遍存在的贫困识别失真问题可归因于战略实施规范认知不足。这种偏差肇因区别于驻村干部与村干部通过“利益共谋”形式促成的“精英俘获”现象,它的出现与贫困县党委、政府对战略实施规范认知不足、扶贫行为上的选择性执行取向有关。R县贫困识别失真的发生逻辑在于:县级政府认定的建档立卡贫困识别标准以“不具备劳动能力”为由将漏评群体拒之门外,社会保障兜底政策未在实质上承接这部分弱势群体,致使贫困识别偏离“应保尽保”要求。这种普遍存在的漏评贫困户行为对治理实践带来的影响是深层次的:一方面,对漏评群体的帮扶意味着更大的脱贫难度,县级政府主张驻村干部将战略实施的着力点放在具有劳动能力的贫困户群体,以期通过发展导向型脱贫战略与社保兜底政策的二元划分将国家帮扶资源优先倾斜到具有劳动能力的农户,这种有选择性的战略实施意图造成漏评群体的内在诉求未能得到根本回应;另一方面,漏评贫困户行为削减了贫困发生规模总量,入选建档立卡范围的大部分农户多通过发展产业脱贫,这使得反映在治理结果上的贫困发生率显著降低、带来治理质量异化。故此,未来时期的脱贫战略实践不仅需要具备愈加精细的技术治贫策略,借助“上级政府权力”展开的治理行为引导乃至贫困识别失真遏制同样不可或缺。

 

四、双重政府权力对脱贫治理面向的形塑

 

双重政府权力运行视阀下的农村减贫过程呈现出非线性的动态演变特征,这种演变过程凸显出农村脱贫场景具有的多重面向特征(见图3)。结合本文建立的分析框架,M村贫困治理过程不仅呈现出“减贫战略抓包实施”、“代理村庄发展项目申报”面向,而且在“上级政府权力”间断介入农村规制情境下塑造出“应对上级政府检查”面向。双重政府权力在运作轨迹、介入时点等方面存在着显著不同,此些特征致使三重面向的呈现时序具有差异性。

 

 

 

对双重政府权力互动机理的解构与认知有助于辨析依附于经验现象后的治理逻辑。在下文论述中,我们将在厘清各重面向呈现机理的分析中廓清双重政府权力运行的动态关系及相关的结构性约束条件。

 

(一)压力动员、权威嵌入与“减贫战略抓包实施”

 

国家在贫困治理领域的战略安排需要实践机制的无缝承接。以权责与指标下压为特征的“压力型减贫”体制强化了“上级政府权力”与“基层政府权力”间的权威差序格局,促使贫困县党委、政府通过“第一书记”制度承载治理要务。“第一书记”驻村扶贫工作队作为“基层政府权力”行使主体,在得到地方政府政治信任的基础上主导资源配置秩序,演化出脱贫场景“减贫战略抓包实施”面向。

 

“上级政府权力”以间断嵌入乡土形式实现上级政府体系与战略瞄准对象间的过程互动,这重权力的内在效力既来自国家政治体系具有的特征合法性,又来源于中央政府在社会民生议题上的可信作为承诺。这重权力以结果导向的治理行为规制倒逼基层有效作为,进而决定了“上级政府权力”与农村场域间的互动是一种半悬浮的关系样态,即“上级政府权力”只是在治理过程的某些关键时点介入场域,藉此确保基层治理秩序符合战略设计初衷。与“上级政府权力”不同,“基层政府权力”的连续在场属性意味着权力的内在效力会受到“驻村干部—村干部—农民”网络结构制约,不同主体间的利益分疏程度与权威势能强弱成为影响治理过程的重要因素。

 

较之“上级政府权力”,“基层政府权力”在治理场景的连贯化运作需要考虑到社会情境的复杂性:将精准扶贫战略在村庄层面的治理内容拆分为“帮穷”与“建村”两个维度,前者关涉“基层政府权力”运行主体代表国家治理权威实体将一揽子到户项目“定制化”地授给战略瞄准对象,如果帮扶对象认可了帮扶措施的有效性或是“基层政府权力”的治理权威,也便具备了建构良好干群关系的基础。广阔的治理规模塑造了极具差异的区域社会文化,“基层政府权力”行使主体对贫困户的日常帮扶需要充分融入生长于乡土情境的地方性知识,将贫困治理战略实施要求转化为贫困户认可的语言与行动,如案例提及的“亲家”拟亲属称谓便启示扶贫实务者与贫困户的互动要找到一种既能同理“弱者处境”、又有助于消除文化距离感的嵌入形式,将“将心比心”与“感通”的关系伦理作为双方互动的逻辑基点[28]。后者“建村”维度对应为“基层政府权力”运行主体在村庄内供给具有低排他性特征的公共产品,在治理成本由国家项目资金自上而下转移拨付的同时,农村公共事务治理需要化解可能出现的集体行动困境。诸如少数农户在M村基础设施建设过程中出现的情绪化抵触行为在本质上体现为农户经济利益与村庄公共利益实现间的可能冲突,需要农户为整村基础设施建设做出“暂时性退让”的治理行动需要明确其带及的利益受损规模,通过“讲道理”工作办法、适度补偿经济损失等手段化解农户的抵触情绪。

 

此外,“基层政府权力”运作主体与村干部间的合作关系作为治理网络体系得以良性运行的影响因素,“基层政府权力”与村干部自治权力的有序运行需要双方提供互补的治理资源,将村庄公共利益实现作为“基层政府权力”运行主体、村干部及乡贤精英的共同行动目标。

 

(二)项目治理、绩效作为与“代理村庄发展项目申报”

 

在责任、权力、资金、任务“四到县”背景下,贫困县政府在规划制定与资源整合等维度获得了自主权限,而这些执行权的下放是以上级收紧项目管理权与检查考核权为前提实现的。在“分级治贫”情境中,上级政府部门希冀“基层政府权力”运行主体依据因地制宜原则灵活施策,同时沿用项目管理规定对各类项目申报流程、造价总额与实施效果进行严格控制,这种偏重数目化管理的技术治理路径框定了“基层政府权力”的行动空间,以期在治理成本投入与效果产出之间找到均衡解。然而,颇具科层理性特征的项目管理形式却时常面临实践困难,这些现象的出现肇因为何?

 

在既定抽调期限内,“基层政府权力”行使主体在村庄内的行动策略有三:其一,积极落实各项惠农项目,通过外显成效释放绩效作为信号,以期获取上级表彰认可;其二,部分执行减贫战略,如将一部分减贫工作交由村两委班子承担;其三,消极实施减贫战略,“不作为”或是“懒作为”。在压力逐层传导的治理语境下,后两重策略均会诱发治理问责风险,积极落实各项惠农项目成为“基层政府权力”运行主体的理性选择策略。然而,村庄内部不均衡的政治社会关系、不同村组农户对扶贫项目的异质性诉求、“基层政府权力”运行主体对贫困现象的切身体会与民意回应又反过来强化了其在资源配置过程上的话语权,以至于萌生村干部对“基层政府权力”绩效作为的高度依赖乃至村庄自治能力消解。换言之,“基层政府权力”行使主体在将有助于改善民生的扶贫项目源源不断地配置至农村场域时,这种项目配置上的绩效作为也在相反向度上塑造着其作为“村庄利益代理人”的经纪角色。相应地,“代理村庄发展项目申报”面向成为“基层政府权力”行使主体行为理性的直接反映。

 

既有研究认为,地方政府在扶贫资源配置过程中倾向于将资金优先投入到典型示范村与深度贫困村,进而造成贫困村与非贫困村在获取资源规模上存在显著差异,这种认知取向在某种程度上悬置了“基层政府权力”行使主体在项目申报流程上的能动性。事实上,在项目申请阶段,“基层政府权力”运行主体能否在既定时限约束内将一揽子待建项目借由“政策机遇窗口”向上级申报,对项目批复规模与资金体量有着不可小觑的关键作用。同时,上级政府亦会依据基层项目规划合理性、项目建设“轻重缓急”程度调整注意力投放力度,据项目运行效果决定下一阶段的资源配置。“基层政府权力”运行主体与上级部门展开的多轮次互动形塑了项目配置运作逻辑。诸如M村这一非贫困村通过“多报”策略为村庄争取上级资源投入、适度提高单一项目造价的行为趋向实则由“基层政府权力”运行主体改善村庄贫穷面貌的公共关怀意识驱动,它表明驻村扶贫主体旨在刚性扶贫运作体制内增强“基层政府权力”运行弹性并在抽调期限内谋求村庄治理绩效最大化。但是,我们也应认识到,尽管“代理乡村发展项目申报”这一行为取向谋求的是村庄共同体的集体利益,“基层政府权力”运行主体对可计算的成本控制方式的“反策略”致使这一行为的规范程度仍然处于低水位。譬如,近年来扶贫资金贪腐案件在许多地区屡有发生,驻村干部及村干部滥用项目资金引致腐败的做法便是以公共利益之名谋求私利的典型体现。由此,优化现有扶贫机制运作效能不仅需要通过扩大财政资金投入规模、跨部门协同治理形式提高资源配置均等化水平,而且必须寻找既有助于正向激励驻村干部、也有助于降低项目申报“道德风险”的制度化规制方案。

 

(三)政策多轮次调整、治理避责与“应对上级检查”

 

如果将“减贫战略抓包实施”与“代理村庄发展项目申报”面向理解为“基层政府权力”行使主体在刚性扶贫体制下理性行动的过程呈现,“应对上级政府检查”面向则是“基层政府权力”行使主体在“上级政府权力”规制过程中寻求治理风险规避的理性行为取向。通过实地调研,我们发现,两个关键要素的相互作用共同形塑了寻求风险规避的应对检查逻辑。

 

(1)受制于治理时间约束,各项扶贫政策落地之后要求及时推进。然而,政策执行标准历经多轮调整,部分农户在项目资源获取上滋生不平衡心理,“基层政府权力”运行主体通过权力的非正式运作策略化解矛盾隐患。以R县为例,建档立卡识别标准历经多轮调整,2016年6月开展的“回头看”整改活动剔除了一批早前纳入识别范围、但不符合新标准的农户,由于贫困识别与危房改造补助进行政策捆绑,识别程序调整意味着改造补助规模随之变动,为确保年终考评验收不受及农户消极评价影响,“基层政府权力”运行主体只好采取于情于理的劝说方式请求农户理解。另外,“木已成舟”的项目建设与验收要求存在罅隙,致使“基层政府权力”运行主体通过应对检查策略消除政策调整带及的衍生问题(见表4)。

 

 

 

(2)“上级政府权力”间断规制塑造责任锁定效应,确保验收“不求无功、但求无过”的“不出事逻辑”成为“基层政府权力”运行主体的行动取向。当前,减贫治理实施“史上最严考核办法”,许多基层实务者将脱贫责任理解为“脱不了贫脱官帽”,这从侧面凸显出“上级政府权力”对基层政府官员具有的责任锁定效力。规制过程的间断性表征着规制时间的模糊性与问责风险的高风险。于是,在验收检查阶段,“基层政府权力”运行主体多调用其与村干部、农户在日常互动中建构的非正式关系为之进行“治理绩效作为辩护”。这就演化出一种非预期后果:由于“基层政府权力”深刻嵌入于村庄社会网络并通过减贫项目上的绩效作为得到了大多数农户的内在认可,“基层政府权力”运行主体在“不出事逻辑”考量下对村干部与农户进行关系动员,共谋应对检查,致使“上级政府权力”规训效力衰减。基层治理的新近变化得到上级及时关注,中央将2019年作为“基层减负年”,要求着力解决检查考核过多、过度留痕的问题。然而,检查次数的总量控制与文山会海治理并不意味着避责应对策略将会得到线性消解。若问责抑负导向的规制评估缺乏驻村干部担当作为激励制度的同步完善,不仅难以弱化迎评检查活动对基层治理工作重心带来的时间挤占效应,更有可能出现基层治理压力“明减暗增”、“避责不为”悖论现象。可以预见,“上级政府权力”在保留既定规制目标基础上,对基层治理行为的规制策略将会经历一个调试优化的过程。

 

五、结论与讨论

 

依据不同层级政府权责在精准执行与验收规制维度上的相对效力差异,本文析出“基层政府权力”与“上级政府权力”类型,借助双重政府权力分析框架讨论二者在脱贫场景的互动机理。研究认为,间断嵌入的“上级政府权力”与连续在场的“基层政府权力”的共时性运作构成了理解当前脱贫实践的治理逻辑。

 

通过贫困县下一个村庄脱贫案例的历时性观察,研究发现,“基层政府权力”作为改善战略瞄准对象生活境遇的一束外生性权力嵌入乡土,负责配置减贫资源、塑造村庄政治社会秩序;“上级政府权力”间断嵌入农村场域规制基层治理行为,确保战略执行效果符合战略设定要求。然而,双重政府权力运行视阀下的减贫过程呈现非线性的动态演变特征,表现为极具时序差异的复杂治理面向:(1)受制于“压力型减贫”体制性要素与刚性时间约束驱动,“基层政府权力”嵌入乡土统领战略瞄准对象生产生活全景,“扶穷”与“建村”是权力运作的价值指向。而“上级政府权力”与乡土场域的互动表现为半悬浮的关系样态。(2)在项目运作维度,村庄内生治理权威衰弱,“基层政府权力”在资源配置过程的强势话语塑造着其作为“村庄发展经纪”的治理角色。基于绩效作为理性考虑,“基层政府权力”运行主体以“多报”策略增强权力运作弹性。(3)在“减贫治理何以出现瞄准偏离”问题回应上,本文对偏离肇因的深描勾勒意在强调“基层政府权力”运行主体对战略实施规范的认知领会是决定贫困瞄准效度“最后一公里”的关键环节。在精准脱贫治理愈加向着技术化取向迈进的今天,因基层政策认知失偏产生的瞄准偏离问题应竭力避免。贫困治理不只是一个技术治理难题,技术治理对精度与效度的追求只有在“基层政府权力”行使主体的准确把脉下才会具有制度设定的初衷意义。

 

其次,在脱贫场域双重政府权力运作格局,我们看到一个权力运作掣肘的悖论:在治理压力与权责下压的减贫语境中,“上级政府权力”间断嵌入农村规制基层治理行为,“基层政府权力”行使主体极有可能在抓包刚性脱贫指标的同时寻求治理责任风险规避路径,进而消解“上级政府权力”旨在遏制基层治理行为异化的规制效力,致使两重权力运行产生内在张力并形成制度设定与制度执行上的“二律背反”。基于提升治理绩效目的考虑,更为有效的规制形式有赖于建构制度化的治理激励机制与责任监督机制。

 

更进一步讨论,识别双重政府权力在运作路径与组织逻辑上的差异有助于明晰政府治理理念嵌入乡土后的行为特征。在脱贫治理场域,发轫于政府科层的“基层政府权力”嵌入乡土之后,科层理性的组织逻辑难以适应饱含关系伦理的乡土情境,需要权益性地吸纳“关系”、“人情”话语增强权力运作弹性,增强国家治理行为的合法性基础。而当“基层政府权力”将减贫治理绩效作为权力运作的价值指向时,其与农村社会网络的互动更类似于一种任务导向的“行政性整合”,即这种整合是以纵向科层体系压力传导作为驱动力的。相对应地,“上级政府权力”对基层治理行为的间断规制秉持层级节制的科层理性逻辑,强调执行过程的技术规范取向与非人格化的科层本位,“基层政府权力”运作过程中的某些权宜性策略可能会被视为“对科层制的逆反”,致使战略执行过程的科层规制逻辑与在地化的权宜性策略相互抵牾。这种结构性矛盾带来的一个后果是:当“基层政府权力”企图以地方性策略强化其在农村社会网络的话语权威时,权力的弹性运行空间受到间断的科层规制而反向收缩,致使处于科层体系与乡土情境交汇地带的“基层政府权力”运行主体难以充分整合“村庄发展经纪”治理角色。在问责导向的间断规制情境面前,适时性地将权力的行动网络改造为权力的庇护网络成为“基层政府权力”运行主体的理性策略选择,而这亦是“代理村庄发展项目申报”和“应对上级检查”面向并行不悖的组织肇因。

 

本文以政府权力属性差异辨识为基建立分析框架,聚焦解读脱贫场景治理逻辑,拓展了减贫治理研究的分析视野。结合“脱贫攻坚与乡村振兴无缝对接”治理实践,本文的一个推论是:政府权力在乡土情境的运作呈现无疑会愈加密集,权力的连贯执行与间断规制将共时性作用于农村治理场域。基于提升“后2020农村治理效能”目的考虑,研究提出如下建议:(1)乡土情境蕴涵着丰富的“社会底蕴”,嵌入乡土的政府治理行为要积极吸纳传统文化资源与行动伦理,以“传统资源对接现代治理理念”形式强化治理行为的合法性基础。(2)夯实正向激励为主、问责抑负为辅的基层治理工作机制,完善纵向政府层级间的政策沟通与反馈路径。通过优化战略执行与间断规制程序,为基层实务者提供稳定的工作心理预期。(3)双重政府权力的有效运作固然是提升农村治理绩效的充分条件,但对实现乡村振兴目标的路径选择而言,政府权力运作目的在于为农村自治能力提升“赋权增能”,如何凸显村民主体在治理过程的“主体性”、提升村庄治理合力应是以后研究的努力方向。

 

同时,研究存在局限有待后续完善:其一,单案例研究因着眼于特定场域的学理深描,未对区域治理过程进行横向比较,对减贫治理效果的实证讨论有赖于多案例或量化研究范式补充推进。其二,依据权力执行与规制属性划定类型的分析视野有助于辨识不同权力在治理过程的承载功用。但是,简化的分析逻辑可能会遮蔽治理实践中更为复杂的组织质料。故此,后续研究需要更进一步去区分专项扶贫、行业扶贫及社会扶贫举措对战略执行效能的影响差异。

 

双重政府权力运作作为理解脱贫场景治理现象的逻辑内核,权力间关系在本质上是多层级治理架构的权威配置关系,这一分析框架的诠释效力有待在其余治理情境拓展。之于面向未来时期的农村贫困治理,在政府权力主导资源配置秩序的前提上建构良善干群关系、引导村庄提升自治合力,将是政学两界的共同努力方向,对此的研究应不断深入。