李文钊 | 党和国家机构改革的新逻辑——从实验主义治理到设计主义治理

对于改革的研究,可以从实验、设计与演化的视角进行理解。新时代改革意味着中国改革治理范式变迁,实现了从演化主义治理、实验主义治理向设计主义治理转变,顶层设计在改革中发挥更为重要的作用,实验和演化逻辑服从设计的逻辑。这次改革的根本目的是设计与新时代特征相符合的党政军群体系,通过机构、职能和编制改革,进一步为全面深化改革开拓空间,为“两个一百年”奋斗目标、建设社会主义现代强国和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供机构和职能保障。从设计主义治理范式出发,关注设计原则、战略目标与行动路径,可以更好地理解新时代的党和国家机构改革。

 

党的十九大提出,中国特色社会主义进入新时代,改革是新时代的鲜明特征。2013年党的十八届三中全会开启的全面深化改革和2018年党的十九届三中全会推动的党和国家机构改革构成了新时代改革的一体两翼,它们可以分别称之为新时代改革的上篇和下篇。全面深化改革需要党和国家机构改革提供支撑,社会改革最终会倒逼政府改革,使得政府改革符合全面深化改革的各项要求。简而言之,两种类型的改革相互促进、彼此协调和共同发展,这也使得新时代改革成为一个完整的统一体。

 

本文从理解改革的实验、设计与演化视角出发,认为中国改革实践正在经历治理范式变迁,从实验主义治理向设计主义治理转型,这一分析范式可以帮助我们理解党和国家机构改革背后的新逻辑。首先,关注新时代党和国家机构改革的内容及其遵循的逻辑;其次,对理解改革的实验、设计与演化这三种视角进行了简要分析;再次,提出了一个分析和研究新时代党和国家机构改革的概念性框架,认为中国改革背后的治理逻辑正在发生变迁,设计主义治理范式正在取代实验主义治理成为新的理论范式;最后从设计原则、战略目标和行动路径等三个方面对新时代的党和国家机构改革的逻辑进行了阐述,突出了本次改革体现了设计主义治理的新逻辑。

 

一、问题的提出

任何研究都是从困惑开始,其最终指向的是人类的问题解决。埃莉诺·奥斯特罗姆在对制度的研究中提出:“理解制度,一个人需要知道他们是什么?他们是怎样?为什么被创立和维持?以及他们在多样性的情景中产生了什么样的结果?”事实上,我们可以从同样的视角出发来理解党和国家机构改革。新时代党和国家机构改革是什么?这涉及对具体改革内容的分析,其核心是回答哪些机构进行了何种类型的改革,以及党和国家机构组成体系。对于机构改革是什么的讨论,构成了整个分析的基础,所有其他问题都是围绕着这一问题展开的。十九届三中全会提出的《深化党和国家机构改革方案》,就构成了对这一问题讨论的基础。

 

为什么要推进党和国家机构改革?这涉及对当前党和国家机构改革动因和逻辑的分析,探讨机构改革背后的理性。这需要对现有改革进行辩护,讨论改革对问题解决的重要性,对经济社会发展的重要性,对组织自身运行的重要性,从而形成了一个机构改革必要性和重要性的完整链条。

 

党和国家机构改革是怎样运行的?这涉及对机构改革方案的设计逻辑和模型的分析,它需要回答机构改革将如何进行?为什么按照这种模式进行改革?与讨论为什么要推进党和国家机构改革相比,这一研究更深入一步,它需要解决如何行动的问题,为现有的改革方案提供模型和猜想。

 

为什么和怎么样的问题,总是紧密联系在一起。与为什么聚焦于一般性辩护和改革本身辩护相比,怎么样问题则涉及改革方案和具体改革逻辑的辩护。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》就构成了逻辑—结果链条,前者阐述机构改革的理由和逻辑,后者提出具体改革方案。

 

党和国家机构改革将会产生什么样的影响?这涉及对机构改革的效果评估,它需要探讨机构改革之后是否产生了差异性,是否使得目前党和国家机构改革的运行模式与此前的运行模式不同。对于这一问题的回答,则涉及对党和国家机构改革目标分析,执行后效果数据收集,比较两者之间异同。

 

为此,本文将重点围绕着前面三个问题展开,讨论新时代党和国家机构改革的事实、理由和逻辑。此外,由于改革事实相对简单,而改革理由可以从多个方面论述,这使得改革逻辑成为一个值得分析的重要问题,这也构成了本文的重要内容。

 

二、理解改革的三种视角:实验、设计与演化

对于党和国家机构改革的研究,可以有两种途径:一种是从公共管理的逻辑出发,讨论机构改革的内在动因、机制和策略;另一种是从改革出发,讨论对改革的一般性认知如何促进对机构改革的理解,这些研究将改革作为研究对象,寻找改革的科学性。

 

前者一般会在行政改革,或者公共管理改革的范畴之下,讨论如何推进政府改革,机构改革只是政府改革的一部分,政府改革还会涉及流程、外包、治理等内容,新公共管理、治理理论、整体性政府等是其解释逻辑。后者更加关注对改革的一般性和本质属性认识,经济改革、社会改革和机构改革都只是改革的内容,所有的改革会共享改革的一些共同特征,这是对改革理论的科学探讨。最典型的是机制设计理论,田国强等学者试图将它应用于所有改革的设计之中,为改革建立一般性理论。

 

基于党和国家机构改革是新时代两种改革的重要组成部分之一的判断,我们认为有必要从更为一般意义理论出发来讨论机构改革问题。为此,本文采取第二种途径,通过聚焦改革的一般理论,并且分析它对于机构改革的启示意义。在对改革是什么的研究中,存在三种看待改革的视角,即作为实验的改革、作为设计的改革和作为演化的改革,这些不同的视角提供了改革的不同理解和认知。这些理论可以为理解中国改革与发展,进一步理解党和国家机构改革提供理论基础。

 

1.作为实验的改革与实验社会

唐纳德·坎贝尔最早从实验途径看待改革,系统地提出了作为实验的改革思想,并畅想作为社会改革的理想图景的实验社会。他在《作为实验的改革》一文中率先提出了从实验途径思考社会改革的主张:“美国和其他现代国家应该为基于实验途径的社会改革(experimental approach to social reforms)做好准备,这一途径意味着我们尝试新方案来治疗特定的社会问题,我们根据现有的多个不完善标准了解这些方案是否有效,以及我们在哪些方面保留,模仿,修改或放弃它们。”为此,他认为决定一项改革是否应该保留、放弃或修改,其核心是该项改革的效果。

 

在随后的文章中,坎贝尔构想了实验社会的行动路径,并且认为这一社会仍然没有到来。对于实验社会的理想蓝图,他将之描述为:“实验社会将是这样的一个社会:我们将大力尝试对反复出现的问题的行动方案,我们将对结果开展头脑冷静和多维度的评估,当评估显示一种改革没有效果或者有害时,我们将尝试替代性的改革方案。”这意味着,在坎贝尔的设想之中,实验社会需要经历“实验——评估——再实验”三阶段。坎贝尔还从哲学的角度讨论了实验社会作为一种政治体制的意识形态的特征:这是一个行动的社会(active society)、演化与学习的社会(evolutionary learning society)、诚实的社会(honest society)、非教条的社会(nondogmatic society)、科学的社会(scientific society)、负责任的、挑战和正当程序的社会(accountable, challengeable, due-process society)、开放的社会(open society)、分权的社会 (decentralized society)、手段与目的理想的社会(means-idealism society as well as ends-idealism)、大众回应的社会(popularity responsive society)、自愿的社会(voluntaristic society)和平等的社会(equalitarian society)。

 

坎贝尔的实验社会并没有受到足够重视,一些公共管理学者和公共政策学者以“实验主义治理”(Experimental governance)、“民主的实验室”(Laboratories of Democracy)的概念框架重新阐述了实验在治理、决策和政策制定中的作用。欧佛德韦斯特和泽特林在提出实验主义政体时,对实验主义治理给出了一个定义:“我们认为,实验主义提供了这样一种治理架构(architecture),从最一般的术语来说,实验主义治理是临时目标设定和修订的递归过程,这一过程建立在从不同背景中对推进这些目标的替代方法进行比较中的学习。”他们进一步指出,实验主义治理通常发生在多层次的结构中,包含着四个基本特征:(1)一般性框架目标及其测量由中央与地方的混合组织在咨询利益相关者基础之上被提出;(2)地方单位被赋予实现目标的自行决定权;(3)作为自治的前提条件,这些单位必须定期汇报绩效并接受同行评议,以实现对不同手段实现相同目标的绩效比较;(4)目标、测量和决策程序需要由一个包含广泛的行动者网络,根据问题和情势进行不断的修改,这一过程循环往复。实验主义治理的理念被认为在欧洲跨国家监管的不同政策领域广泛实施,并且正在成为一种全球趋势。

 

2.作为设计的改革与设计社会

对于设计的理论来源,民主的政策设计理论的开创者安妮·施奈特和海伦·英格拉姆有深刻的洞见,他们指出:“即便对设计进行系统研究对于社会科学而言是新生事物,然而社会关系、政策和制度是由人类自身决定,而不是由神或自然法预先注定的观点是自由民主思想的信条一直存在,并且根深蒂固地植入美国政治文化之中。”

 

当代政治经济学家对古典的设计思想进行了重新发掘,并且从不同角度推进了设计理论的研究。文森特·奥斯特罗姆关于设计思想在公共行政中重要性的讨论可以追溯其有关“技艺与人工制品”(Artisanship and Artifacts)的讨论,他认为公共行政学不能够简单地应用自然科学思想,相反,“我们首先应该将行政任务和行政安排看作艺术工作或人工制品。理解艺术工作或人工制品,需要一些不同自然科学的视角”。

 

随后,文森特将这一思想应用于对美国政治制度和政治实验的分析中,讨论一个全新政治制度所包含的技艺。他在《复合共和制的政治理论》一书中,对于联邦党文集中的设计思想进行了深入研讨,发现了美国政治制度背后的设计原则。西蒙也是一个从多学科的角度研究设计的早期探索者,他提出了设计科学(Design Science)的思想,认为设计是一个创造人工物的过程,需要考虑环境和可能性。埃莉诺受到文森特和西蒙的影响,在其名著《公共事务的治理之道》中,提出了自主治理的八项设计原则,即清晰界定边界、使占用和供应规则与当地条件保持一致、集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织权的最低限度认同、分权制企业,这是对设计理论的重大贡献之一。莱昂尼德·赫维奇因为对“机制设计”(Mechanism Design)理论的重要贡献而获得诺贝尔经济学奖,他将制度界定为博弈的规则(Rules of Game)或博弈的形式(Forms of Game),认为制度要发挥作用需要解决机制设计中信息(Information)和执行(Implementation)问题。

 

设计的思想与公共政策相结合,逐渐形成了公共政策研究中政策设计或者政策工具的途径。安妮·施奈特和海伦·英格拉姆认为罗伯特·达尔和查尔斯·林德布罗姆是首次将设计视角引入公共政策的学者,他们于20世纪50年代开始讨论政府为了实现政策目标可能有哪些创新性设计形式组合,并且认为新政策技术的快速发明是“我们时代最大的政治革命。”米歇尔·豪利特和劳尔·拉加诺对政策设计理论的兴起和衰退进行了分析,并认为未来存在广阔前景。

 

3.作为演化的改革与演化社会

从演化的视角理解改革,其核心认为改革是一个自发的过程,改革是行动的结果,而不是实验或设计的结果。由于知识的分散性,改革是一个没有设计的试错过程。这一研究受到哈耶克的自发秩序的影响,并且将改革与秩序联系在一起。对于秩序,哈耶克指出:“所谓社会的秩序,在本质上便意味着个人的行动是由成功的预见所指导的,这亦即是说人们不仅可以有效地运用他们的知识,而且还能够极有信心地预见到他们能从其他人那里所获得的合作。”对于这种秩序的形构,哈耶克进一步指出:“这样一种与环境相调适的秩序,显然不可能通过集中指挥的方式得到建构,因为关于这种环境的知识乃是由于众多的个人分散掌握的。这种秩序只能产生于作为社会要素的个人间的相互调适以及他们对那些直接作用于他们的事件的回应的过程之中。这就是博兰尼所谓的自生自发形成的‘多元中心秩序’。”为此,哈耶克提出了关于秩序的最重要的论证,自发秩序是人类行动的结果而非人类自身设计的结果。这种秩序不同于组织的秩序,或者统治的秩序,即“人类事务中的秩序乃是以一些人应当颁发命令、另一些人应当服从命令为必要条件。

 

在其最后著作中,哈耶克提出了对人类秩序的最终思考:“人类合作的扩展秩序”(the extended order of human cooperation),这一扩展秩序至少有三个基本特征:(1)这个秩序应该是“自发”的,而不是人为设计的;(2)这个秩序必须是“扩展的”,可以从家庭、小团体、部落、区域、国家扩展到全球,这也是哈耶克所设想的人类社会的终极理想;(3)为了实现合作的扩展秩序,“超个人的规则”必须得到尊重,这些规则具有一般性和抽象性特征,并且强调法律之下人人平等。

 

从演化角度研究改革的学者,一般会借鉴演化生物学、演化经济学和演化制度经济学思想,讨论作为演化的改革的本质和运行过程。由于改革涉及制度变迁,因此,很多学者在思考作为演化的改革时,大多会在制度演化的范畴之下思考改革演化问题。这也是演化博弈论和演化经济学的核心主题之一。对于制度演化的讨论,甚至更为一般的经济演化的讨论,学者之间存在本体论和方法论的争议,其中本体论争论的核心涉及经济社会系统是否与生物系统属于同一本体论领域?方法论争论的核心涉及是否应该用达尔文有“变异、选择和遗传”来研究经济社会演化过程?一些学者开始尝试将宏观与微观、认知与行为统一,建立共生演化框架。青木昌彦从演化博弈和主观博弈论的视角出发,建构了一个文化、环境以政治、经济和社会等不同领域的制度共同演化(co-evolution)的分析框架。

 

在这一思想的指引之下,任何改革最好遵循自发逻辑,改革是一个没有设计者自我运行的过程。对于自发秩序的倡导者而言,一个社会应该制定一些基本规则,将改革权力下放到各个行动者,各个行动者根据自身面临的情景和形势进行自发创新,这些创新在一个竞争的环境中进行选择与淘汰,最后能够经受改革的检验被保留。这些思想既为改革提供了规范理论,又对改革的具体运行过程进行了描述,通过类似生物学中的“创新、选择与扩散”实现改革收益最大化。

 

三、从实验主义治理到设计主义治理:一个理解党和国家机构改革的概念性框架

与其他国家相比,中国改革有其特殊性,主要表现为规范政府间关系的改革和政府对社会的治理改革同时进行。前者的一个重要内容是调整中央与地方关系,后者的一个重要内容是调整国家与社会的关系。一旦地方政府活力过多,则会导致中央政府控制力减弱。对此,周雪光称之为“一统体制与有效治理”之间的矛盾。他指出:“中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间矛盾,集中表现在中央管辖权和地方治理权间的紧张和不兼容:前者趋于权力、资源向上集中,从而削弱了地方政府解决实际问题的能力,即这一体制的有效治理能力;而后者又常常表现为各行其是、偏离失控,对一统体制的中央核心产生威胁。”因此,中国改革的一个重要内容是在“一统体制与有效治理”之间实现平衡,这一不断平衡过程就是不断改革的过程。

 

与此类似,海外研究者也观察到中国改革的内在特征。海外中国研究者使用“威权体制” (authoritarian regime) 来概括中国政治体制的特征,如:威权的韧性(authoritarian resilience)、革命性的威权主义(revolutionary authoritarianism)、分权的威权主义(decentralized authoritarianism)、协商式威权主义(consultative authoritarianism)、分离式威权主义(fragmented authoritarianism)和抗争式威权主义(contentious authoritarianism)。这些研究可以分为两类:一个是从中央与地方关系的角度对威权体制进行研究,另一个是从国家与社会关系的角度对威权体制进行研究。

 

将实验、设计和演化的理论与中国情景相结合,可以发现中国改革的核心内容是中央与地方之间就政策或治理的目的和手段的权力配置进行改革。目的和手段是决策的核心问题,西蒙称之为决策中的“价值判断”和“事实判断”;“价值判断”涉及最终目标的选择,“事实判断”则涉及目标的执行问题。在政策或治理中,中央与地方之间通常会在目标和手段之间讨价还价。这样,我们可以从“目标—手段”两个维度出发,结合不同维度中央与地方控制的差异性,将中国改革的治理模式划分为三种类型:演化主义治理、实验主义治理和设计主义治理。

 

演化主义治理意味着在中央与地方关系调整中,中央政府将所有权力下放给地方政府,中央政府既不设定目标,也不规范手段,给予地方政府充分的自主权。实验主义治理的主导模式强调中央政府对目标作出明确规定,对于实现目标的手段的自主权赋予地方政府,它类似环境管制中的总量控制,涉及一个要达到的目标,而将实现目标的手段选择权交给企业。设计主义治理主张在中央与地方关系中,中央重新实现对目标与手段的控制,它强调中央政府通过较为科学和理性的设计,来寻找解决政策问题的目标与手段,地方政府的核心职能是执行中央政府的政策。

 

演化主义治理、实验主义治理与设计主义治理只是突出了改革中三种要素中其中一种要素的关键作用,并不意味着其他要素不发挥作用。演化主义治理中也包含实验与设计,如美国州政府的创新被称之为“民主的实验室”,这一实验完全是在演化逻辑主导之下自发完成的。实验主义治理也会重视设计的作用,中央政府或者欧盟尽管不会进行详细政策设计,但也会对目标进行设计,并且通过过程管理来促进目标实现。同样,设计主义治理也会采取实验,这些实验的选择权和控制权是由中央政府来主导,中央政府可以通过试点或实验来“找优”或者“试错”。

 

根据这些分类,我们可以发现中国改革经历了从演化主义治理、实验主义治理到设计主义治理的转变,顶层设计和系统谋划在改革中发挥着更大作用。中国在改革开放之初,其实采取了演化主义治理模式,很多改革与创新都是在中央政府没有明确目标的情况之下,由个人、企业与地方自主创新来完成,最典型的是小岗村的家庭联产承包制改革,这就是一种自发行为。后来,中央政府在吸引了小岗村的经验基础之上,通过划定一些改革开放区域,实现先行先试,通常目标设置也比较模糊,给予了地方政府较大的自主权。

 

很多学者在总结中国改革开放成功的经验时,将实验作为重要的解释变量,实验主义治理成为中国改革的特征性事实。德国学者韩博天提出了“分级制实验”(Experimentation under Hierarchy)的概念,认为中国经济改革取得成功的经验在于中国式政策制定过程,这一政策过程能够有效地将地方经验纳入国家政策中。他将中国政策过程概括为“试点——典型经验——国家政策”三个阶段:第一阶段是由地方政府自主试点,这一试点有可能是国家默许,也有可能是地方探索;第二阶段是党中央和国家根据其政策议程对典型经验进行宣传与扩散,让更多的地方政府知晓;第三阶段是将典型经验上升为国家政策,在全国范围内推广。经济学者许成钢将中国改革与发展的制度基础概括为“地区分权的威权体制”(RDA),并将这一制度的主要特征概括为地方实验和地方竞争,实验与竞争两者相辅相成,共同促进了中国经济增长。

 

从2013年开启的全面深化改革开始,中国改革模式发生了较大变化,正在从实验主义治理向设计主义治理转变。其中,一个最明显的变化是成立了专门推进改革的机构,即中央全面深化改革领导小组(在2018年的党和国家机构改革中,被改名为中央全面深化改革委员会),通过制定改革规划、强化顶层设计、出台改革方案、实施监督等措施来系统推进改革。在这一阶段,很多改革试点或实验都是在中央政府的主导之下完成,很多改革方案都需要中央批准才能够实施。有一些学者在研究创新时,将这一阶段的创新总结为“授权式创新”。“授权式创新”就体现了设计的特征,它要求实验和创新在顶层设计之下授权完成。为此,我们可以将设计主义治理的特征总结为:顶层设计——授权实验/全面执行——全面执行。这意味着,设计主义治理在进行顶层设计之后,按照两种路径行动,一条路径是直接全面实施,另一条路径是先实验后实施。即便实验仍然发挥着重要作用,它与实验主义治理中地方政府的自发实验还是有较大差异。实验主义治理与设计主义治理之间异同。

 

正如前面所言,任何设计都包含着对目标与手段之间链条的考虑。设计主义治理为我们理解中国改革提供了一个概念性框架,它要求我们对改革的目标与手段给予关注。这一概念性框架有助于理解新时代的党和国家机构改革,从设计主义治理思考机构改革,就可以理解机构改革在目标与手段之间的链条关系。设计的思想强调改革方案是人类创造的产物,需要从目标和实现目标的因果机制出发来理解这一包含着人类技艺的人工制品。而人类在设计一项制度或政策时,设计原则发挥着重要作用,这些原则发挥着统领性作用,它可以更好地帮助我们理解方案背后的逻辑。为此,在设计主义治理思维范式之下,接下来我们将从设计原则、战略目标和行动路径来理解党和国家机构改革背后的设计逻辑。

 

四、党和国家机构改革的设计原则

文森特·奥斯特罗姆指出,人类在设计和创造组织时,语言发挥着关键作用。这意味着作为人工制品的党和国家机构改革,需要通过语言来阐述改革的原则、目标和路径,从而使得改革得到有效推动。整个设计活动越是偏向于人类活动,越是远离自然界,语言的重要性越突出。通过语言,设计者向自身和被设计者传递他们有关整个设计的基本认知,想要成为什么的理念,如何实现理念的手段。简而言之,设计原则、战略目标和行动路径是整个设计活动中最基本的要素。在这三者中,设计原则是整个设计的灵魂,它体现了设计者对问题的理解和认知,它统领和指导整个设计活动,它是具体目标和改革路径的基础。

 

设计原则可以来自于设计者的构想,也可以来自于实践,良好的设计原则最终需要经过实践检验。设计原则能否实现设计者目标成为检验成功与否的重要标准,这对于制度设计和社会设计而言尤为关键。中国伟大的思想家孔子就为人类社会中处理人与人之间关系创造了“己所不欲,勿施于人”的原则,而霍布斯则用同样的原则来设计公共秩序,提出了基于利维坦的秩序创造逻辑。埃莉诺·奥斯特罗姆则是基于对自主治理实践的大量经验调查,发现了自主治理的八项“设计原则”。更多的设计原则是理论与实践之间的互动,它既是人类思想的产物,也是实践智慧的结晶。

 

理解和发现党和国家机构改革方案背后的设计原则成为研究者的一项重要活动,可以有助于加深我们对改革的学术认知,也有利于改革实践者更好地把握改革活动。任何改革设计或多或少都会形成政策文本,研究者可以通过政策文本来发现设计原则。作为人工制品的党和国家机构改革,从目前官方公布的信息,比较重要的政策文本有:党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》、国务院在十三届全国人大的《关于国务院机构改革方案的说明》、十三届全国人大批准的《国务院机构改革方案》。根据西蒙的人工科学思想和奥斯特罗姆的设计原则理论,我们可以将新时代党和国家机构改革的设计原则总结为四项核心原则和八项具体原则,构成了机构改革的“四梁八柱”。

 

从表2可以看出,党和国家机构改革的四项原则分别为系统性原则、政治性原则、专业性原则和情景性原则,其核心是回答:“建设一个什么样的适应中国特色社会主义新时代要求的党和国家机构职能体系和怎样建设这个机构职能体系”。系统性原则规定了党和国家机构改革的范围、广度和深度,政治性原则明确了党和国家机构改革的目标和方向,专业性原则回答了党和国家机构改革的着力点和举措,情景性原则阐述了党和国家机构改革面临的约束条件。这四项原则是理解整个党和国家机构改革的“钥匙”和“密码”,构成了作为“人工制品”的党和国家机构改革的基石。

 

五、党和国家机构改革的战略目标

设计主义治理的一个重要内容是在目标与手段之间建立逻辑关系,并且这两种类型的设计权都掌控在中央政府手中,地方政府和各部门主要负责执行与落实。对于党和国家机构改革而言,这一设计方案包含着双重目标,即机构改革的自身目标和社会目标。前者是针对机构改革本身设定的目标体系,它回答理想的党和国家机构改革应该达到什么样的理想状态;后者是针对机构改革对经济社会发展的影响设定的目标体系,它回答党和国家机构改革在整个社会系统中的角色和作用。

 

对于党和国家机构改革的自身目标,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)进行了明确界定:“深化党和国家机构改革,目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系,职责明确、依法行政的政府治理体系,中国特色、世界一流的武装力量体系,联系广泛、服务群众的群团工作体系,推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力,全面提高国家治理能力和治理水平。”这意味着,党和国家机构改革的目标可以划分为“系统、要素、要素之间关系”等三个层次,要素是微观层次目标,要素之间关系是中观层次目标,系统是宏观层次目标;要素与要素之间、要素与系统之间存在紧密的联系,系统是针对所有机构配置在体系层面的目标,要素是针对每一类型机构改革的目标,要素之间关系是针对不同机构之间互动关系模式的目标。党和国家机构改革,除了关注机构等主体之外,还关注机构的运行,强调“运转高效”。

 

对于党和国家机构改革的社会目标,《决定》讨论了机构改革与两个一百年之间的关系:“深化党和国家机构改革,既要立足于实现第一个百年奋斗目标,针对突出矛盾,抓重点、补短板、强弱项、防风险,从党和国家机构职能上为决胜全面建成小康社会提供保障;又要着眼于实现第二个百年奋斗目标,注重解决事关长远的体制机制问题,打基础、立支柱、定架构,为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件。”这意味着,党和国家机构改革最终是为了全面建设小康社会和中华民族伟大复兴的中国梦,这些短期目标和长远目标是衡量党和国家机构改革成功与否的主要标准。

 

六、党和国家机构改革的行动路径

为了建立系统完备、科学规范、运转高效的党和国家机构职能体系,就需要寻找实现目标的手段和行动路径。对此,《决定》总结到:“以加强党的全面领导为统领,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能,为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度保障。”这说明,党和国家机构改革的核心是加强党的全面领导,通过机构改革和职能转变来配置党政军群等各类机构体系,最终为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供制度保障。在行动路径方面,党和国家机构改革主要着眼于五个方面的改革,即完善坚持党的全面领导的制度、优化政府机构设置和职能配置、统筹党政军群机构改革、合理设置地方机构和推进机构编制法定化。

 

1.完善坚持党的全面领导的制度

在党和国家机构改革的顶层设计之中,党发挥着双重作用。党既是党和国家机构改革的设计师,又是党和国家机构改革的构成要素和材料。从党和国家机构改革设计中党的双重作用出发,就可以更好地理解党的机构职能体系改革的内在逻辑。在完善坚持党的全面领导的制度中,党的机构改革分别遵循了系统性原则、政治性原则、专业性原则和情景性原则。系统性原则要求党的全面领导、集中统一领导和对一切工作的领导,政治性原则是坚持党的领导,而专业性原则主要是从决策、执行与监督的角度来实现党的领导,情景性原则主要体现为党的具体事务的列举。在这些原则中,决策、执行与监督适当分开和总体协调构成了坚持和完善党的全面领导制度的最基础性设计原则。

 

为了完善坚持党的全面领导制度,这次机构改革根据决策、执行与监督适度分开和总体协调的原则,强化了党对决策的领导权和监督的领导管理权,而对于执行层面的事务,则党将一些重要事项直接行使,而另一些事务交给人大、政府、社会组织等来行使,并且通过党组等方式来加强政治领导,保证各项决策能够得到落实。对于决策权的领导,《决定》提出建立健全党对重大工作的领导体制机制,其核心思路是通过议事协调机构对重大事项进行领导,实现政出中央,从而实现机构职能的统一。目前,重大决策事项主要包括:深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作。在执行方面,党主要是通过发挥党组在同级组织中的领导作用、党的职能部门作用和党政机构统筹来实现,其中纳入党的职能部门、党政统筹的事务都是一些重要事务,党直接行使这些职能,以为决策的执行提供组织保障,而另外一些事项则通过设立党组和党组织全覆盖来实现。对于监督权,党中央则直接行使统一领导管理权,通过国家监察委和中纪委合署办公,最终实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

 

2.优化政府机构设置和职能配置

国务院机构改革是党和国家机构改革体系中的重要组成部分,其主要目标是建立权责明确、依法行政的政府治理体系。在这次改革中,《决定》的主导思想是建立与高质量发展、现代经济体系相适应的政府机构职能体系,机构、职能与编制相协调统一的专业性原则得以贯彻,优化协同高效成为改革的主要目标。为此,国务院的职能体系得以重构,机构改革成为实现职能转变的主要手段和措施。经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能成为政府的主要职能体系,一切不适应这些职能体系的机构设置都需要进行改革,最终目的是构建起职责明确、依法行政的政府治理体系,提高政府执行力,建设人民满意的服务型政府。

 

在经济调节方面,政府改革的思路是合理配置宏观管理职能,深入推进简政放权。在市场监管方面,这次改革的主要思路是理顺市场监管体制,整合监管职能,加强监管协同,改革监管方式,形成市场监管合力。在社会管理方面,这次改革的主要亮点是组建应急管理部。在公共服务方面,这次改革的主要思路是着眼于公共服务管理体制建设,健全公共服务体系,推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化,推进城乡区域基本公共服务制度统一。在生态环境保护职能方面,这次机构改革进行了重大突破,它在完善自然资源管理和生态环境保护方面都进行了探索。

 

3.统筹党政军群机构改革

系统性是本次党和国家机构改革的重要原则之一,它要求全面、系统、深入、科学地配置党和国家机构职能体系。对此,《决定》在明确机构改革目标时,指出:“推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力,全面提高国家治理能力和治理水平。”由此可见,所有的公共组织都纳入了本次机构改革的范围,尤其是对人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位等改革,这也是本次机构改革具有深远影响性的体现。

 

与系统性相对应,本次机构改革在协同性方面进行了一些探索。其中,一个重要的表现就是统筹设置党政机构,减少多头管理,减少职责分散交叉,使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调。全国人大改革的核心思路是完善坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,以适应党和国家机构改革的总体设想。全国政协机构改革的核心思路是推进人民政协履职能力建设,加强人民政协民主监督,优化政协专门委员会设置,更好地发挥其作为专门协商机构的作用。除了人大、政协之外,这次党和国家机构改革还对深化司法机构改革、群团改革、社会组织改革、事业单位改革、跨军地改革等进行了部署。

 

4.合理设置地方机构

地方机构改革也是本次党和国家机构改革的一个重点内容,其核心是理顺中央与地方的关系,发挥中央与地方两个积极性,让中央加强宏观事务管理,地方在保证中央令行禁止的前提下管理好本地区事务。在对地方机构改革中,政治性原则、系统性原则、专业性原则和情景性原则都得到贯彻。

 

政治性原则意味着地方机构改革要维护中央权威和中央集中统一领导。系统性原则意味着地方机构改革是全方位的,既要对省市县机构改革,又要对基层管理改革,既要统筹党政机构改革,又要处理垂直管理与属地管理之间关系。专业性原则意味着地方政府改革需要遵循机构、职能与编制相统一的原则,也会遵循依法治国原则,根据事务属性来配置机构和职能。情景性原则强调给予地方政府更多的自主权,根据实际探索改革方案。

 

5.推进机构编制法定化

机构编制法定化是专业化的重要原则,它将机构、职能与编制相统一的“三定”原则与依法治国原则结合起来。机构编制法定化也成为一项约束性原则,它可以约束各级政府和各级部门扩张权力、职能和编制的冲动。对此,《决定》指出:“机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。要依法管理各类组织机构,加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”。

 

目前,机构编制法定化主要设想是通过制定党内机构编制条例和机构编制法来实现。改革的一个重要思路是强化“三定”方案的权威性,让权责清单与“三定”方案有效衔接,规范和约束履职行为。此外,机构编制法定化非常强调编制管理工作,通过建立编制资源调配、编制动态管理机制、编制评估、编制信息公开、信息共享平台建设、编制管理程序建立等,实现编制管理的科学化。而机构编制法定化最终要通过对违法行为的查处来实现硬约束,避免各级部门违规操作。